COAF, PEPs e inteligência financeira: Fundamentos, limites, distorções e segurança jurídica
O COAF como unidade de inteligência financeira: Papel jurídico e constitucional
O COAF - Conselho de Controle de Atividades Financeiras recentemente renomeado UIF - Unidade de Inteligência Financeira é a unidade de inteligência financeira do Brasil, responsável por receber, examinar e identificar ocorrências suspeitas de atividades ilícitas, comunicando-as às autoridades competentes para a instauração de procedimentos. Criado pela lei 9.613/1998 (lei de prevenção à lavagem de dinheiro), o COAF integra a estrutura do Poder Executivo e desempenha papel central no sistema brasileiro de combate à lavagem de dinheiro, atuando em conformidade com padrões internacionais.
Desde a adesão do Brasil ao GAFI/FATF - Grupo de Ação Financeira Internacional e a tratados como Mérida, Palermo e Nova York, tem-se seguido as recomendações de se estabelecer uma unidade de inteligência financeira nos moldes do COAF.
Sua função jurídica principal é produzir informações financeiras estratégicas para apoiar investigações de crimes financeiros (como lavagem de dinheiro, corrupção, financiamento do terrorismo), sem, contudo, exercer poder de polícia diretamente. Estrutura e atribuições legais: O COAF foi originalmente vinculado ao Ministério da Fazenda e, após mudanças em 2019/2020, transferido para o Banco Central do Brasil pela lei 13.974/20.
Essa transferência gerou debates institucionais: havia quem visse na ida ao Banco Central um fortalecimento técnico (por aproveitar a expertise da autoridade monetária) e maior autonomia operacional, enquanto outros enxergaram um “retrocesso” no combate à corrupção, temendo redução da eficácia do órgão que havia atuado de forma relevante em operações como a Lava Jato.
Apesar das controvérsias políticas, a missão legal do COAF/UIF permaneceu: ele recebe comunicações obrigatórias de operações suspeitas enviadas pelas instituições financeiras e demais setores obrigados (como previsto nos arts. 10 e 11 da lei 9.613/98) e realiza análise dessas informações. Caso identifique indícios consistentes de ilícitos, elabora um RIF - Relatório de Inteligência Financeira e o encaminha às autoridades competentes (Ministério Público, polícia) para providências.
Ademais, o COAF exerce poder regulatório e sancionador administrativo: instituições submetidas às obrigações de prevenção à lavagem que deixem de comunicar operações suspeitas ou violem normas de compliance podem sofrer sanções do COAF, nos termos do art. 12 da lei 9.613/98, incluindo multas elevadas e até o fechamento da instituição. Esse papel dual – inteligência financeira e supervisão administrativa, posiciona o COAF como órgão central na prevenção da lavagem de dinheiro, devendo equilibrar eficiência na coleta de dados e respeito às garantias legais.
Fundamento constitucional e limites: Do ponto de vista constitucional, as atividades do COAF/UIF tocam em direitos fundamentais, em especial o direito à privacidade e ao sigilo de dados financeiros (derivado da inviolabilidade da intimidade e do sigilo de comunicações, CF/88 art. 5º, X e XII).
A Constituição não menciona expressamente o “sigilo bancário”, mas este é reconhecido pela jurisprudência como tutela implícita nesses dispositivos. Assim, o funcionamento do COAF exige um delicado balanço entre a necessidade de coletar e compartilhar informações financeiras (para proteger a ordem econômica e reprimir crimes graves) e a obrigação de resguardar os dados dos cidadãos contra acessos indevidos.
Esse equilíbrio foi objeto de intenso debate no Judiciário. Em 2019, o STF julgou o Tema 990 da repercussão geral, firmando tese no sentido de que o compartilhamento de relatórios de inteligência financeira com órgãos de persecução penal, sem prévia autorização judicial, é constitucional, desde que realizado de forma espontânea pela UIF, dentro de suas atribuições legais, com garantia de sigilo e sob controle jurisdicional posterior.
Em outras palavras, o STF reconheceu que quando o COAF (UIF) encaminha, por iniciativa própria, RIFs contendo informações sintéticas sobre operações suspeitas (oriundas das comunicações obrigatórias previstas em lei), isso não configura quebra de sigilo bancário ilícita, dispensando autorização judicial prévia. Porém, ressaltou-se que a intimidade financeira continua protegida: o acesso a dados bancários detalhados ou a documentos subjacentes (extratos completos, por exemplo) exige ordem judicial, de modo a preservar a reserva de jurisdição para medidas invasivas.
O STF condicionou essa troca de informações a procedimentos formais e controláveis, impondo que seja mantido o sigilo dos dados compartilhados e haja mecanismos de auditoria para prevenir abusos. Em síntese, constitucionalmente o COAF é visto como um órgão administrativo de inteligência cuja atuação típica receber e repassar dados financeiros suspeitos foi considerada legítima e essencial no combate ao crime organizado, desde que observados os limites legais e constitucionais de sigilo e devido processo. Sua natureza não é a de órgão de persecução penal, mas sim de inteligência financeira estratégica, colaborando com as autoridades policiais e judiciárias.
Essa posição intermediária, porém, gera desafios: como veremos, definir a natureza jurídica dos relatórios que produz (RIFs) e os contornos do intercâmbio de informações com investigadores é crucial para evitar excessos e salvaguardar direitos.
PEPs - Pessoas Expostas Politicamente: Regulação, compliance e controvérsias as PEPs - pessoas expostas politicamente no Brasil também chamadas de pessoas politicamente expostas, são indivíduos que ocupam ou ocuparam cargos públicos relevantes, bem como seus familiares próximos e pessoas de seu círculo estreito de relacionamento. Exemplos típicos de PEP incluem: chefes de Estado e de governo, ministros de Estado, parlamentares, magistrados, membros do Ministério Público, altos executivos de estatais, comandantes militares de alto escalão e dirigentes de partidos políticos. Por reflexo das recomendações internacionais (FATF/GAFI) e visando prevenir a corrupção e a lavagem de dinheiro, a legislação e a regulação brasileira impõem tratamento diferenciado a clientes enquadrados como PEPs.
Em especial, presume-se que PEPs apresentam risco maior de envolvimento em atos de corrupção ou outros ilícitos financeiros em razão do acesso a poder e recursos públicos. Assim, instituições financeiras e outros setores obrigados devem implementar procedimentos reforçados de compliance para monitorar e mitigar os riscos associados a PEPs. Regulação doméstica: Desde 2017, o COAF passou a detalhar critérios e obrigações referentes a PEPs por meio de resoluções específicas (a resolução COAF 29/17, vigente de 2018 a 2021, depois substituída pela resolução 40/21).
A norma atual (Res. 40/2021) manteve a essência: definiu de forma abrangente quem é considerado PEP (incluindo nacionais e estrangeiros em posições relevantes) e equiparou a PEP seus familiares diretos (até segundo grau, cônjuge, companheiro, enteados) e colaboradores próximos, além de pessoas jurídicas nas quais PEPs detenham participação societária significativa.
A condição de PEP estende-se por determinado período após o desligamento do cargo público no Brasil, por cinco anos contados desde que a pessoa deixa a posição relevante. O fundamento disso é que, mesmo após sair do cargo, a pessoa ainda pode conservar influência ou acesso privilegiado, justificando atenção continuada.
Obrigações de compliance quanto a PEPs: As instituições financeiras e demais sujeitos regulados devem adotar diligência reforçada em relação a clientes PEP, conforme previsto na lei e nas resoluções do COAF. Em termos práticos, as principais medidas de compliance para lidar com PEPs incluem:
- Identificação e classificação do cliente como PEP: Implementar mecanismos de identificação do status de PEP na abertura de contas ou contratação de serviços, consultando bases de dados oficiais disponibilizadas pelo governo (por exemplo, listas públicas de PEPs) e fontes abertas confiáveis. Deve-se manter o cadastro do cliente atualizado com essa informação sensível.
- Autorização da alta administração: Obter aprovação prévia de nível sênior (sócio-administrador, diretoria ou conselho) para iniciar ou manter relacionamento de negócio com uma PEP. Essa exigência visa garantir que a instituição esteja ciente e concorde em gerir os riscos inerentes.
- Verificação da origem dos recursos: Realizar diligência adicional para determinar a origem lícita dos fundos movimentados pelo cliente PEP. Operações de grande vulto ou incompatíveis com o patrimônio conhecido do PEP demandam escrutínio redobrado sobre a proveniência do dinheiro (salários, negócios privados, etc.), a fim de detectar possíveis valores de corrupção ou outros crimes.
- Monitoramento contínuo reforçado: Conduzir um acompanhamento mais frequente e minucioso das operações e do perfil transacional do PEP durante toda a relação de negócio. Isso envolve estabelecer parâmetros de alerta específicos, revisões periódicas de contas e avaliação se as movimentações são consistentes com a atividade declarada e renda do cliente.
- Comunicação de operações suspeitas envolvendo PEP: Caso identifiquem operações atípicas ou suspeitas ligadas a PEPs, as instituições devem comunicar imediatamente ao COAF mediante os ROS/COS - Relatórios de Operações Suspeitas, conforme as regras da lei 9.613/98 e regulamentações. A condição de PEP por si só não implica ilicitude, mas é um fator de risco que, combinado a outros indícios (valores elevados, países de risco, etc.), aumenta a probabilidade de obrigatoriedade de comunicação.
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