Introdução: contexto e fundamentos do PLP 125/22
A relação entre Fisco e contribuinte no Brasil sempre foi marcada por assimetrias estruturais, elevada litigiosidade e um ambiente recorrente de insegurança jurídica. Para o contribuinte, a complexidade do sistema tributário, aliada à multiplicidade de normas infralegais e à atuação tradicionalmente repressiva da Administração Tributária, historicamente resultou em incerteza quanto aos limites da fiscalização, da cobrança e ao efetivo alcance de seus direitos e garantias.
Nesse cenário, ganhou relevo o PLP 125/22, de autoria do senador Rodrigo Pacheco, que busca, atualmente, instituir o Código de Defesa do Contribuinte. Tal projeto, já tramitado nas casas do Congresso Nacional, aguarda a sanção presidencial. A proposta busca consolidar, em um diploma único de normas gerais, direitos, deveres e parâmetros mínimos de atuação estatal, com aplicação obrigatória a todos os entes federativos, oferecendo ao contribuinte maior previsibilidade na relação jurídico-tributária.
O PLP 125/22 estrutura-se a partir da diferenciação de comportamentos fiscais, ao reconhecer contribuintes cooperativos e adimplentes e, ao mesmo tempo, definir, com critérios objetivos e garantias procedimentais, o regime jurídico aplicável ao devedor contumaz. Paralelamente, institui programas de conformidade tributária e aduaneira voltados à indução do cumprimento voluntário das obrigações, à autorregularização e à redução de conflitos.
Diante da relevância do tema e de seus potenciais impactos sobre a segurança jurídica e o ambiente de negócios, o presente artigo propõe uma análise objetiva do PLP 125/22, destacando seus principais eixos estruturantes e as implicações práticas da instituição do Código de Defesa do Contribuinte para o sujeito passivo da relação tributária.
A instituição do Código de Defesa do Contribuinte
O PLP 125/22 propõe a instituição do Código de Defesa do Contribuinte como um diploma nacional de normas gerais voltado à organização da relação entre o sujeito passivo e a Administração Tributária.
O Código parte da premissa de que a atuação estatal em matéria tributária deve ser orientada por parâmetros claros de segurança jurídica, boa-fé, transparência e proporcionalidade, afastando práticas excessivamente formalistas ou punitivas que, historicamente, contribuíram para o aumento da litigiosidade. Para o contribuinte, essa diretriz representa maior clareza quanto aos limites da atuação fiscal e maior previsibilidade no cumprimento de suas obrigações.
Um dos eixos centrais do projeto é a previsão de que a Administração Tributária deverá identificar os contribuintes considerados bons pagadores e cooperativos na aplicação da legislação tributária, com base em critérios objetivos relacionados ao histórico de adimplemento e ao grau de conformidade fiscal. Essa identificação deverá ocorrer de modo claro, imediato e, sempre que possível, automático, permitindo ao contribuinte conhecer previamente sua classificação e os efeitos decorrentes desse enquadramento, como, por exemplo, a priorização na análise de processos que envolvam restituição, ressarcimento ou compensação de créditos tributários, bem como acesso a canais de atendimento simplificados e orientativos.
O PLP também introduz a diretriz de adaptação das obrigações tributárias aos setores da atividade econômica, considerando suas características, particularidades operacionais e níveis de complexidade. A medida busca superar a lógica uniforme que tradicionalmente rege as obrigações acessórias, permitindo uma atuação fiscal mais compatível com a realidade econômica e produtiva de cada segmento.
Ao consolidar essas diretrizes, o Código de Defesa do Contribuinte propõe um modelo mais funcional e cooperativo de relacionamento fiscal, no qual a atuação administrativa deixa de se apoiar exclusivamente em mecanismos repressivos e passa a valorizar a indução à conformidade, a previsibilidade e a racionalidade administrativa.
O contribuinte regular e os programas de conformidade tributária e aduaneira
Em consonância com a valorização do comportamento fiscal cooperativo, o PLP 125/22 institui programas de conformidade tributária e aduaneira voltados à indução do cumprimento voluntário das obrigações, à redução da litigiosidade e ao fortalecimento da previsibilidade na relação entre Fisco e contribuinte.
Nesse contexto, destaca-se o Programa de Conformidade Cooperativa Fiscal (Confia), de adesão voluntária, direcionado a pessoas jurídicas que possuam estrutura mínima de governança tributária e sistemas internos de gestão de conformidade. O programa busca estabelecer uma relação cooperativa com a Receita Federal do Brasil, com foco na antecipação de dúvidas interpretativas, na regularização de inconsistências e na prevenção de autuações, por meio de canais de atendimento diferenciados e procedimentos colaborativos.
O PLP também estrutura o Programa de Estímulo à Conformidade Tributária (Sintonia), que classifica os contribuintes a partir de critérios objetivos relacionados à regularidade cadastral, ao recolhimento tempestivo de tributos, ao cumprimento das obrigações acessórias e à exatidão das informações prestadas. Conforme o grau de conformidade alcançado, podem ser concedidos benefícios institucionais relevantes, como prioridade na análise de pedidos administrativos, facilitação no atendimento e possibilidade de autorregularização, inclusive com redução de multas e encargos em situações específicas.
No campo aduaneiro, o PLP consolida o Programa Brasileiro de OEA - Operador Econômico Autorizado, voltado à facilitação do comércio exterior e à segurança da cadeia logística internacional. A adesão ao programa pressupõe elevado grau de regularidade fiscal, solvência financeira e adequada gestão de riscos, sendo expressamente vedada a participação de contribuintes enquadrados como devedores contumazes.
Em conjunto, esses programas evidenciam a mudança de enfoque promovida pelo Código de Defesa do Contribuinte, ao deslocar o centro da atuação fiscal da repressão para a indução à conformidade, tratando a regularidade fiscal como elemento relevante de diferenciação institucional e de melhoria do ambiente de negócios.
O regime jurídico do devedor contumaz
Além de valorizar o comportamento fiscal cooperativo, o PLP 125/22 dedica capítulo específico à definição do regime jurídico do devedor contumaz, buscando enfrentar práticas reiteradas de inadimplência que comprometem a concorrência leal e a arrecadação tributária. O projeto define o devedor contumaz como o sujeito passivo cuja conduta se caracteriza pela inadimplência substancial, reiterada e injustificada de tributos.
A caracterização da contumácia exige o preenchimento cumulativo de critérios objetivos, envolvendo o volume dos débitos, a reincidência no inadimplemento e a ausência de justificativas legítimas, como situações excepcionais de crise econômica. O texto distingue, de forma expressa, a inadimplência estrutural e deliberada das dificuldades financeiras pontuais inerentes à atividade empresarial.
O enquadramento como devedor contumaz não ocorre de forma automática. O projeto assegura a instauração de processo administrativo específico, com notificação prévia do contribuinte, indicação fundamentada dos débitos considerados relevantes e garantia do contraditório e da ampla defesa. Durante esse procedimento, é facultado ao sujeito passivo regularizar sua situação ou demonstrar a inexistência dos pressupostos legais para a caracterização da contumácia.
Uma vez caracterizado o devedor contumaz, podem ser aplicadas medidas administrativas proporcionais, como restrição ao acesso a benefícios fiscais, vedação à participação em licitações e imposição de efeitos cadastrais específicos. Tais medidas não possuem caráter punitivo em sentido estrito, mas visam desestimular práticas reiteradas de inadimplência e preservar a concorrência, assegurando maior proteção aos contribuintes que atuam de forma regular.
Implicações práticas e considerações finais
A instituição do Código de Defesa do Contribuinte, nos termos propostos pelo PLP 125/22, representa um avanço relevante sob a perspectiva do contribuinte, ao buscar maior previsibilidade, transparência e racionalidade na relação com o Fisco. A consolidação de direitos, deveres e procedimentos em um diploma de normas gerais tende a reduzir assimetrias e incertezas que historicamente marcaram a atuação fiscal.
Do ponto de vista prático, a diferenciação entre contribuintes cooperativos e devedores contumazes reforça a regularidade fiscal como elemento relevante de proteção institucional. A adaptação das exigências tributárias às características setoriais e a valorização do cumprimento voluntário das obrigações podem contribuir para a redução de custos de conformidade, para a diminuição da litigiosidade e para maior segurança no planejamento das atividades empresariais.
Além disso, ao estabelecer critérios objetivos e garantias procedimentais para o enquadramento do devedor contumaz, o projeto oferece maior proteção contra enquadramentos arbitrários, permitindo que o contribuinte identifique com clareza os limites entre dificuldades financeiras pontuais e condutas estruturadas de inadimplência.
Embora o Código de Defesa do Contribuinte não elimine, por si só, as complexidades do sistema tributário brasileiro, sua eventual sanção poderá representar um marco institucional relevante ao estabelecer parâmetros mais claros, equilibrados e cooperativos para a relação fisco-contribuinte. Considerando que o PLP 125/22 aguarda sanção presidencial, sua evolução legislativa e futura regulamentação merecem acompanhamento atento por parte dos contribuintes e profissionais que atuam na área tributária.
_______
Referências
BRASIL. PLP 125/2022. Institui o Código de Defesa do Contribuinte. Disponível em 6/1/2026:
https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=2996469&filename=PLP%20125/2022