O ano de 2025, contrariando as expectativas de consolidação de um modelo de consensualidade, foi marcado pela abertura de dois programas extraordinários de regularização fiscal1. Nestas oportunidades, o Estado do Rio Grande do Sul ofereceu descontos expressivos de forma linear, atingindo inclusive contribuintes com plena capacidade contributiva - subvertendo, em certa medida, a lógica da transação tributária.
No primeiro programa, lançado em abril de 2025, o benefício era inversamente proporcional ao prazo de pagamento; no segundo, aberto em novembro, exigia-se a quitação exclusivamente à vista. Embora a justificativa para tais medidas tenha sido a crise econômica decorrente das enchentes de 2024, na prática, os programas "refaz reconstrução I e II" ofereceram pouco fôlego às empresas que efetivamente necessitavam de auxílio estruturado.
A expectativa do mercado jurídico e empresarial, após a promulgação da lei estadual 16.241/24, era a implementação imediata de um regime de transação tributária que conjugasse todos os benefícios previstos em seu art. 15. O objetivo central deste instituto é, afinal, substituir a prática nociva de parcelamentos especiais cíclicos por um mecanismo que considere o grau de recuperabilidade do crédito e a capacidade de pagamento do devedor.
Contudo, a regulamentação tardou. O decreto 58.264/25, publicado em julho, frustrou os contribuintes ao omitir critérios objetivos para a classificação de créditos como "irrecuperáveis" ou de "difícil recuperação". Tais elementos são essenciais para a gradação de descontos e a aceitação de precatórios ou créditos de ICMS. O decreto delegou à PGE - Procuradoria-Geral do Estado e à Receita Estadual a disciplina da matéria - mas referido decreto já não era o veículo correto para introduzir tais matérias no ordenamento jurídico gaúcho?
A primeira etapa do programa de transação, que visava o equacionamento dos débitos de pequeno valor de IPVA, se deu por meio do edital de transação por adesão 1/25, vigente até 15/12/25.
Já a segunda etapa do programa "Acordo Gaúcho", materializada pelo edital conjunto de transação 02/24, trouxe regras para débitos de ICMS que destoam significativamente das referências nacionais, como o "Acordo Paulista" e a transação Federal (lei 13.988/20). Isso porque, embora a legislação gaúcha seja inspirada na lei do Acordo Paulista e no modelo de transação tributária Federal, a Administração Tributária, na primeira oportunidade de aplicá-la, adotou regras muito distintas:
- Prazo de pagamento: Enquanto a PGFN e a PGE-SP oferecem prazos de até 120 ou 145 meses - priorizando a preservação da fonte produtora -, o edital gaúcho limitou o parcelamento a 10 meses. Tal limitação sufoca o capital de giro das empresas, tornando a regularização inviável para quem possui passivos vultuosos. A maior necessidade de contribuintes cujos créditos são classificados como de difícil recuperação ou irrecuperáveis, além de descontos atrativos, são prazos alongados para adimplemento do acordo, pois os pagamentos precisam caber no seu fluxo de caixa.
- Descontos: Embora a lei 16.241/24 e o convênio CONFAZ 210/232 autorize descontos de até 100% sobre juros e multas (limitados a 65% do valor total da dívida), o edital restringiu o benefício a 75% sobre os acréscimos legais.
- Critérios de elegibilidade: O edital vinculou a classificação de crédito "irrecuperável" ou “de difícil recuperação” aos impactos das catástrofes climáticas de abril e maio de 2024. Além do ônus da prova recair sobre o contribuinte em prazo exíguo de 5 dias, a norma carece de clareza sobre o que constituem "impactos indiretos", conferindo excessiva discricionariedade ao Fisco.
- Uso de precatório: Um ponto positivo foi a permissão de uso de precatórios para pagamento do saldo de até 60% após a aplicação do desconto. Interessante para os contribuintes que já detém os títulos, e pouco atrativo para os que anda precisam adquiri-los, dado o curto prazo para adesão ao edital, que expira em 15/4/25.
Um instrumento aquém do potencial
Identifica-se, neste primeiro edital do ICMS, apenas o interesse do Fisco na arrecadação, indo de encontro aos pilares que norteiam a transação tributária, quais sejam, oferecer condições diferenciadas para regularização do passivo tributário, observando as particularidades do contribuinte e assegurando àqueles em dificuldades financeiras uma nova chance para retomada do cumprimento voluntário das obrigações tributárias correntes.
Ao excluir empresas que enfrentam dificuldades financeiras por motivos alheios às enchentes e ao adotar requisitos de adesão insuficientes, o Estado do Rio Grande do Sul ignora as particularidades do devedor e desnatura o instituto da transação. O que deveria ser um "acordo bilateral de concessões mútuas" assemelha-se, no atual edital, a um mero desconto fixo com prazo curto.
A transação tributária, como política pública, é um instrumento de resolução de litígios tributários que visa não apenas a arrecadação, mas também a preservação da atividade empresarial e de empregos. Para que o "Acordo Gaúcho" não seja apenas um "refaz" com novo rótulo, é imperativo que a Administração Tributária evolua para um modelo que compreenda, de fato, a realidade econômico-financeira dos contribuintes e a transitoriedade necessária para a recuperação do passivo fiscal.
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1 Refaz Reconstrução (Decreto nº 58.067/2024) e Refaz Reconstrução II (Decreto nº 58.468/2024).
2 Conselho Nacional de Política Fazendária.