A lei 14.711/23 representou marco significativo na política de extrajudicialização brasileira ao criar a conta notarial como instrumento destinado a incrementar a segurança jurídica aos negócios jurídicos, mormente, os imobiliários.
O provimento CNJ 197/25, editado para regulamentar o novo instrumento extrajudicializante, estabeleceu, contudo, requisitos cuja compatibilidade com o ordenamento jurídico-constitucional e com a própria orientação normativa do CNJ merece cuidadoso exame.
O art. 5º do provimento CNJ 197/25 condiciona a utilização da conta notarial à apresentação de certidões negativas - ou positivas com efeito de negativa - relativas a débitos Federais, estaduais e municipais, bem como de certidões expedidas pela Justiça do Trabalho e de execuções criminais. A interpretação sistemática do § 3º do mesmo dispositivo, ao admitir o prosseguimento da operação apenas na ausência de restrições, conduz à conclusão, a contrario sensu, de que a existência de pendências fiscais impede a utilização da conta notarial.
Cumpre observar, contudo, que, no que se refere a apontamentos em certidões trabalhistas e criminais, o aludido provimento é silente quanto ao procedimento a ser adotado pelo Tabelião.
Outro aspecto não disciplinado pelo provimento refere-se à definição do responsável pela apresentação dessas certidões. A norma não esclarece se esse dever incumbe ao alienante, ao adquirente ou ao próprio Tabelião, lacuna normativa que pode gerar incertezas quanto à regularidade do procedimento.
Além disso, permanece a dúvida quanto à incidência dessa exigência em hipóteses nas quais o negócio jurídico subjacente não envolva alienação de bens, como ocorre, por exemplo, nos contratos de locação.
Sob a perspectiva da ordem constitucional, a exigência das mencionadas certidões colide frontalmente com a jurisprudência vinculante do STF consolidada nas ADIns 173 e 394, orientação que o próprio CNJ reconheceu e adotou no pedido de providências 0001230-82.2015.2.00.0000, posteriormente incorporado em normas administrativas estaduais, a exemplo do art. 1.104 do Código de Normas do Estado do Rio de Janeiro.
A orientação foi posteriormente reafirmada pelo CNJ em decisões proferidas nos PCA - Procedimentos de Controle Administrativo 0010545-61.2020.2.00.0000 (recurso julgado em 5/22) e 0001611-12.2023.2.00.0000 (recurso julgado em 8/25), este último apreciado pelo plenário do órgão, ambos originários do Estado do Paraná. Nessas oportunidades, firmou-se o entendimento de que é vedada a exigência de certidões negativas - ou positivas com efeito de negativa - como condição para a lavratura, o registro ou a averbação de escrituras, por configurarem sanção política, determinando-se a adequação das normas estaduais e a orientação das serventias locais.
Ainda que os dois procedimentos administrativos supramencionados tenham origem em controvérsia estadual, as decisões emanam do CNJ no exercício de sua competência de controle administrativo, assumindo especial relevo como orientação institucional no âmbito do sistema extrajudicial.
A contradição revela-se ainda mais evidente quando confrontada com o § 2º do art. 54 da lei 13.097/15, segundo o qual é a própria lei - e não a vontade das partes - que dispensa a apresentação de certidões negativas ou positivas com efeito de negativas como condição para a celebração e registro de negócios jurídicos que tenham por objeto a constituição, a transferência ou a modificação de direitos reais sobre imóveis, para a caracterização de boa-fé do terceiro adquirente ou beneficiário de direito real. Ao assim dispor, o legislador consagrou expressamente o princípio da concentração dos atos na matrícula, atribuindo ao fólio real a centralidade informacional necessária à segurança jurídica das transações imobiliárias e à tutela do adquirente.
Não se ignora, todavia, que o referido princípio encontra limitação quando confrontado com as prerrogativas das Fazendas Públicas, por força do art. 185 do CTN, com a redação conferida pela LC 118/05. À luz da jurisprudência firmada pelo STJ, especialmente no Tema 290, a inscrição do crédito tributário em dívida ativa faz presumir, de maneira absoluta, a fraude à execução em relação a qualquer alienação subsequente, independentemente de averbação na matrícula e sem sujeição a prazo prescricional.
Tem-se, assim, uma evidente inconsistência sistêmica: enquanto a lei 13.097/15 reforça a centralidade registral como mecanismo de racionalização e previsibilidade das relações imobiliárias, a disciplina tributária excepciona essa lógica, operando à margem do sistema de publicidade imobiliária e relativizando, nesse ponto, a proteção conferida ao adquirente. O resultado é a coexistência de dois regimes normativos que se sobrepõem, tensionando a coerência do modelo fundado na concentração registral e desafiando a promessa de segurança jurídica que o próprio ordenamento jurídico pretende assegurar.
É nesse cenário normativo que se evidencia um paradoxo que desafia a própria racionalidade do sistema. Enquanto a alienação de bem imóvel - negócio jurídico de elevada complexidade técnica e significativa expressão econômica - prescinde da apresentação de certidões fiscais ou de comprovação de inexistência de débitos tributários, por força do § 2º do art. 54 da lei 13.097/15, a utilização da conta notarial, ainda que destinada à viabilização de operação simples envolvendo bem móvel de reduzido valor - exemplificativamente, veículo automotor avaliado em R$ 10.000,00 - submete-se a exigências documentais de natureza fiscal, trabalhista e até criminal, substancialmente mais rigorosas.
Observa-se, assim, uma assimetria normativa de difícil justificação: o negócio jurídico mais complexo e potencialmente mais relevante à sociedade recebe tratamento simplificado, ao passo que o instrumento concebido para reforçar a segurança das relações privadas é onerado por exigências mais gravosas. Essa discrepância não apenas viola o princípio da proporcionalidade, como também compromete a finalidade do instituto da conta notarial, criado pelo legislador como mecanismo de mitigação de riscos e de fortalecimento da segurança jurídica.
É precisamente nesse contexto de indeterminação que se impõe a aplicação de um vetor hermenêutico capaz de restaurar a coerência do sistema. Sob a perspectiva da hermenêutica jurídica, deve-se reconhecer que o ato acessório acompanha o destino jurídico do ato principal (accessorium sequitur principale). Trata-se de diretriz clássica de interpretação sistemática, segundo a qual não se pode exigir do acessório formalidade ou requisito que não seja reclamado do próprio negócio jurídico ao qual se vincula.
Dessa forma, se para o ato principal de celebração do negócio jurídico não se exige a valoração impeditiva de apontamentos constantes em certidões - ou mesmo a sua apresentação - não se revela juridicamente consistente impor essa exigência ao instrumento acessório, sobretudo quando este não possui autonomia substancial, mas função meramente instrumental.
A lógica da ordem jurídica brasileira corrobora essa compreensão. O próprio CC, ao disciplinar hipóteses de dependência estrutural entre negócios jurídicos, reafirma a prevalência do principal sobre o acessório, consagrando a ideia de instrumentalidade deste em relação àquele. É o que se depreende, por exemplo, do art. 657, que evidencia a natureza instrumental do mandato em relação ao ato que se pretende praticar.
Por sua vez, ressalte-se que a conta notarial não se encontra tipificada expressamente no ordenamento jurídico brasileiro, pois não se enquadra em nenhuma das figuras contratuais previstas no CC. Não se trata de contrato de depósito (arts. 627 a 652), nem mesmo de depósito em favor de terceiro, previsto no art. 632 da legislação civil, tampouco de mútuo (arts. 586 a 592).
Cuida-se, na realidade, de contrato trilateral atípico com função de garantia de sujeito alternativamente determinado, fundado na autonomia privada e inspirado em experiências da common law, destinado a conferir maior estabilidade jurídica e confiança na execução do negócio principal.
Desse modo, o manejo da conta notarial constitui sempre ato acessório a um negócio jurídico correlato, que representa o ato principal, não possuindo existência jurídica autônoma nem finalidade independente. Sua razão de ser está integralmente vinculada à concretização do negócio subjacente.
Exigir certidões fiscais para a utilização da conta notarial, quando não exigidas para o negócio principal, significaria inverter a lógica do sistema e impor ao acessório um regime de formalidades mais rigoroso que o aplicável ao próprio ato central, o que contraria a técnica hermenêutica, bem como os princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e da coerência normativa.
Além disso, outra questão que igualmente merece exame crítico encontra-se prevista no art. 8º, § 1º, do provimento CNJ 197/25, que assim determina: "Havendo divergência entre as partes sobre o implemento ou frustração das condições estabelecidas, o tabelião (...) não decidirá sobre a eficácia ou rescisão do negócio jurídico, limitando-se a documentar os fatos verificados."
O citado dispositivo estabelece que o Tabelião deve abster-se de praticar qualquer ato diante de divergência entre as partes, vedando, em última análise à atuação do Tabelião como árbitro, mediador ou conciliador, contrariando de modo inequívoco o art. 7º-A, incisos II e III, da lei 8.935/1994, que expressamente atribui essas competências aos Notários.
A análise do provimento CNJ 197/25 revela a existência de duas inconsistências estruturais que, além de comprometerem a viabilidade da conta notarial, frustram os próprios objetivos extrajudicializantes almejados pelo legislador.
A primeira, é a exigência indiscriminada da juntada de certidões negativas ou positivas com efeito de negativa e comprovação de inexistência de débito tributário, certidões trabalhistas e criminais, prevista no art. 5º, violando a coisa julgada constitucional com eficácia vinculante estabelecida nas ADIns 173 e 394 e pelas próprias decisões do CNJ.
A segunda questão reside na vedação prevista no art. 8º, § 1º, que impede o Tabelião de decidir sobre a eficácia ou a resolução do negócio jurídico. Essa limitação projeta efeitos diretos sobre a própria funcionalidade da conta notarial, cuja dinâmica pressupõe, em determinadas hipóteses, a adoção de decisões técnicas diante de situações controvertidas entre as partes. Essa restrição conflita diretamente com as atribuições expressamente conferidas aos Notários pelo art. 7º-A, incisos II e III, da lei 8.935/1994, que os autorizam a atuar como árbitros, mediadores ou conciliadores.
Configura-se, assim, limitação administrativa que restringe competências estabelecidas por lei ordinária, comprometendo a harmonia do sistema normativo e a própria amplitude funcional atribuída legalmente à atividade notarial.
Ainda em perspectiva propositiva, merece reflexão a ampliação da funcionalidade da conta notarial para operações que envolvam recursos provenientes do exterior. No modelo atualmente estruturado, a conta notarial não se mostra apta a receber depósitos internacionais, o que impede sua utilização em negócios que envolvam partes estrangeiras ou brasileiros domiciliados fora do país.
Essa limitação não decorre propriamente do instituto da conta notarial, mas da própria estrutura regulatória do sistema financeiro nacional, cujas regras operacionais condicionam a realização de transferências internacionais à vinculação com contas bancárias abertas no país.
De lege ferenda, seria oportuno avaliar mecanismos regulatórios que permitissem a recepção de valores oriundos do exterior, naturalmente com observância das normas cambiais e dos controles aplicáveis. A expansão de alcance dessa funcionalidade contribuiria para tornar a conta notarial mais aderente à realidade contemporânea das relações negociais, cada vez mais marcadas pela internacionalização dos fluxos econômicos.
Cumpre lembrar, nesse contexto, que os Notários já exercem relevante função institucional no sistema de prevenção à lavagem de dinheiro. Com efeito, a lei 9.613/1998, com a redação conferida pela lei 12.683/12, passou a enquadrar expressamente os delegatários de serviços notariais e registrais entre os sujeitos obrigados a comunicar operações suspeitas. Essa circunstância reforça a aptidão do notariado para atuar com segurança também em operações que envolvam fluxos financeiros internacionais, desde que observados os mecanismos legais de controle e rastreabilidade.
Diante desse cenário, a imposição de exigências burocráticas excessivas e economicamente onerosas desde a regulamentação inaugural - somada à persistência de entraves operacionais ainda não solucionados - compromete a viabilidade prática da conta notarial, sujeitando-a ao risco de esvaziamento antes mesmo de sua efetiva incorporação às práticas negociais, considerando tratar-se de instrumento extrajudicial recente, ainda pouco difundido entre a sociedade e entre os próprios operadores do Direito.
Impõe-se, portanto, urgente revisão do provimento CNJ 197/25, de modo a adequá-lo: (i) à jurisprudência vinculante do STF; (ii) ao próprio entendimento institucional anteriormente manifestado pelo CNJ; (iii) ao princípio da proporcionalidade; (iv) às competências legalmente atribuídas aos Tabeliães; e (v) aos objetivos extrajudicializantes, de celeridade, redução de custos e efetividade da Justiça que orientaram a criação da conta notarial pela lei 14.711/23.
Somente após essas adequações será possível conferir efetividade à conta notarial, permitindo-se que esse novo instrumento cumpra sua vocação de facilitar transações, tornando-as mais seguras, desburocratizadas e acessíveis, contribuindo, dessa forma, para o desafogamento do Poder Judiciário e para a construção de um efetivo sistema de Justiça.