Territorialidade sob pressão: O Paraguai deve antecipar regra de substância econômica

Introdução

O regime de tributação em bases territoriais - pelo qual um estado tributa, em regra, apenas a renda gerada dentro de seu território, isentando a renda de fonte estrangeira - sempre foi um instrumento legítimo de competição fiscal e de atração de investimento. Ao longo da última década, contudo, esse modelo passou por uma transformação profunda. A pressão coordenada de organismos internacionais sobre o uso abusivo da territorialidade deslocou o eixo do debate: não se discute mais se a territorialidade é admissível, e sim sob quais condições de substância econômica ela permanece defensável.

Nesse novo paradigma, jurisdições territoriais que não dispõem de regras claras de substância tornaram-se alvo preferencial de medidas defensivas. As que se anteciparam - desenhando regimes proporcionais e tecnicamente consistentes - ganharam previsibilidade e credibilidade. O presente artigo analisa as soluções adotadas por Ilhas Cayman, Uruguai e Panamá, examina os riscos da omissão regulatória e sustenta a tese de que o Paraguai, para consolidar sua imagem de ambiente de negócios previsível, deve antecipar-se às exigências da União Europeia e às recomendações da OCDE por meio de uma regra de substância desenhada segundo seus próprios interesses.

1. A territorialidade e os países que a adotam

A tributação territorial é adotada, em maior ou menor grau, por um conjunto relevante de jurisdições. Na América Latina, Panamá, Costa Rica, Paraguai e, de forma matizada, o Uruguai estruturam seus sistemas a partir do princípio da fonte. Na Ásia, Hong Kong e Singapura consagraram modelos territoriais que se tornaram referência mundial de eficiência e previsibilidade. Centros financeiros como as Ilhas Cayman, embora sem imposto sobre a renda, compartilham a lógica de não tributação da renda de fonte estrangeira.

O traço comum a todos esses sistemas é a vinculação da incidência tributária à efetiva localização da atividade econômica. É justamente essa vinculação que a comunidade internacional passou a exigir que seja real, e não meramente formal. A territorialidade, para sobreviver ao escrutínio contemporâneo, precisa demonstrar que a renda dela beneficiária corresponde a uma presença econômica genuína na jurisdição - e não a uma estrutura desprovida de pessoal, decisão e operação, comumente designada como "entidade de papel"

2. As soluções adotadas: Cayman, Uruguai e Panamá

2.1 Ilhas Cayman - o regime amplo

As Ilhas Cayman foram pioneiras ao instituir, a partir de 2018-2019, um regime formal e abrangente de substância econômica (economic substance Act), em resposta direta às demandas da OCDE e do Code of Conduct Group da União Europeia. O regime alcança um conjunto amplo de "atividades relevantes" - entre elas atividades bancárias, de seguros, de financiamento e leasing, de sede de grupo (headquarters), de navegação, de propriedade intelectual e de holding pura.

Para cada atividade, exige-se que as chamadas atividades geradoras de renda essenciais (CIGA) sejam conduzidas no território, com pessoal qualificado, instalações adequadas, despesas proporcionais e efetiva direção e gestão locais. Para holdings puras de participação, há um teste reduzido, satisfeito, na prática, pelo cumprimento de obrigações estatutárias somado a recursos humanos e instalações proporcionais. O descumprimento acarreta sanções administrativas progressivas e, em última instância, o cancelamento do registro da entidade - mas não a incidência de imposto sobre a renda, dada a inexistência desse tributo na jurisdição. A maturidade do regime, vigente há mais de cinco anos e acompanhado de orientação administrativa detalhada, conferiu-lhe alta previsibilidade.

2.2 Uruguai - substância vinculada à fonte da renda

O Uruguai adotou abordagem distinta, vinculando a substância à determinação da fonte da renda passiva. Por meio da lei 20.095 e do decreto 395/22, posteriormente esclarecidos pela resolução DGI  488/23, o país passou a condicionar a manutenção da isenção territorial sobre determinadas rendas passivas - dividendos, juros, royalties, ganhos de capital e rendas imobiliárias auferidas por entidades de grupos multinacionais - ao cumprimento de requisitos de substância.

O modelo uruguaio exige recursos humanos adequados e, no mínimo, um diretor qualificado residente; a tomada das decisões estratégicas no país; instalações apropriadas; e, no caso de holdings e empresas imobiliárias, que ao menos 75% dos ativos estejam diretamente relacionados à atividade principal. A consequência do descumprimento não é uma multa, mas a reclassificação da renda como de fonte uruguaia, tornando-a tributável. Exige-se declaração juramentada anual específica, a ser apresentada em prazo determinado após o encerramento do exercício, com manutenção de documentação comprobatória. O regime, consolidado desde 2023 e posteriormente reforçado em harmonização com o pilar dois da OCDE, projeta a imagem de jurisdição séria e transparente, ainda que ao custo de maior formalismo de compliance.

2.3 Panamá - a "territorialidade 2.0"

O desenvolvimento mais recente e relevante para a região é a lei 526, de 28/5/26, promulgada na Gaceta Oficial 30534-B, que adicionou os art. 707-A a 707-Ñ ao código fiscal panamenho. A lei, que entra em vigor no período fiscal de 2027 e ainda aguarda regulamentação, institui regras de substância econômica aplicáveis exclusivamente às entidades integrantes de grupos multinacionais, constituídas ou domiciliadas no Panamá, que obtenham rendas passivas de fonte estrangeira.

O escopo é deliberadamente restrito: a norma incide apenas quando concorrem, simultaneamente, a integração a um grupo multinacional e a percepção de rendas passivas estrangeiras de uma lista taxativa - dividendos, juros, royalties, ganhos de capital, rendas imobiliárias e outras rendas de capital mobiliário. Para essas entidades, a substância exige recursos humanos qualificados e instalações no Panamá, decisões estratégicas e gestão de risco adotadas no território, e despesas operacionais adequadas. Para holdings puras, há regime reduzido. O descumprimento sujeita a renda passiva estrangeira a um imposto único e definitivo de 15% sobre a renda líquida gravável, acrescido de multas e juros, complementado por cláusula antiabuso que faculta à administração desconsiderar estruturas artificiais. O propósito declarado é o alinhamento aos padrões internacionais e a saída do Panamá da lista da União Europeia de jurisdições não cooperantes - preservando, no mais, o sistema territorial, razão pela qual analistas locais têm designado o modelo como "territorialidade 2.0".

3. Os riscos de não dispor de regra clara de substância

A omissão regulatória, longe de ser uma vantagem competitiva, converteu-se em fonte de risco concreto. Uma jurisdição territorial que não disponha de regra clara de substância está exposta a, ao menos, quatro ordens de consequências.

A primeira é a inclusão em listas de monitoramento ou não cooperação, notadamente a lista da União Europeia e os processos de revisão do Forum on Harmful Tax Practices da OCDE. A inclusão aciona medidas defensivas por parte de terceiros estados - limitação de deduções, retenções majoradas, exigências reforçadas - que recaem sobre os investidores ligados à jurisdição listada.

A segunda é a fragilização da rede de tratados. Acordos modernos para evitar a dupla tributação incorporam cláusulas de limitação de benefícios e de beneficiário efetivo que pressupõem substância. A ausência de um arcabouço interno coerente dificulta tanto a negociação de novos tratados quanto a fruição segura dos existentes.

A terceira é a pressão sobre o sistema bancário, em especial sobre as relações de correspondência internacional, cada vez mais sensíveis a jurisdições percebidas como de baixa substância, com elevação dos custos de conformidade e do risco reputacional para as instituições locais.

A quarta é a insegurança jurídica interna. Na ausência de critérios objetivos, a substância acaba aferida casuisticamente, por meio de cláusulas antiabuso genéricas e do princípio da substância sobre a forma, o que amplia a discricionariedade administrativa e o contencioso. Paradoxalmente, a falta de regra específica produz menos previsibilidade, e não mais.

4. A pressão da OCDE e da comunidade internacional

O movimento que reordenou a territorialidade não é episódico, mas estrutural. Ele se ancora na ação 5 do projeto BEPS, que erigiu a exigência de atividade substancial como critério central na avaliação de regimes preferenciais, e nos trabalhos permanentes do Forum on Harmful Tax Practices. A esse eixo soma-se a atuação do Code of Conduct Group da União Europeia, cujo processo de listagem de jurisdições não cooperantes tornou-se o principal vetor prático de indução de reformas - como demonstra, de resto, a motivação explícita da própria lei panamenha.

Mais recentemente, o chamado Pilar Dois (regras GloBE), com sua alíquota mínima efetiva global, adicionou camada decisiva ao argumento. Para grupos multinacionais, a renda que uma jurisdição de fonte deixa de tributar tende a ser capturada por outra, por meio do imposto complementar (top-up tax). Em outras palavras: a abstenção tributária deixou de significar, necessariamente, economia para o contribuinte e passou a significar, em muitos casos, mera transferência de arrecadação a outro estado. Esse dado altera radicalmente o cálculo de política fiscal de qualquer jurisdição territorial.

5. O Paraguai diante da escolha: Previsibilidade exige antecipação

O Paraguai consolidou, nos últimos anos, uma trajetória consistente de atração de investimento, sustentada por estabilidade macroeconômica, energia competitiva, o regime de Maquila, o recente pacote de incentivos ao investimento e um trabalho de promoção institucional reconhecido. É membro do Inclusive Framework da OCDE e já incorporou ao seu ordenamento instrumentos relevantes - o princípio da substância sobre a forma e a cláusula antiabuso (leis 125/1991 e  6380/19), regras de preços de transferência vigentes desde 2021 e limitação à dedução de juros.

O país não dispõe, todavia, de um regime formal e dedicado de substância econômica. Essa lacuna, à luz da análise precedente, configura simultaneamente uma vulnerabilidade e uma oportunidade. Vulnerabilidade, porque expõe o Paraguai, no médio prazo, exatamente aos riscos descritos na seção 3, à medida que a UE e a OCDE intensificam a avaliação de sistemas territoriais. Oportunidade, porque permite ao país desenhar, sem o ônus de regimes herdados, o modelo tecnicamente mais inteligente da região.

A lógica da antecipação é a lógica da previsibilidade. Um ambiente de negócios previsível não é aquele que reage tardiamente a uma listagem ou a uma recomendação adversa, sob pressão e em condições desfavoráveis de negociação, mas aquele que se posiciona de forma proativa, definindo regras claras antes de ser compelido a fazê-lo. Antecipar-se é converter uma exigência externa potencialmente disruptiva em um ato soberano de política fiscal, desenhado segundo os interesses nacionais. É essa a postura que sinaliza maturidade institucional ao capital de qualidade e às organizações internacionais.

6. Uma proposta adequada aos interesses paraguaios

A construção de uma regra de substância no Paraguai não deve replicar a amplitude do regime das Ilhas Cayman nem o formalismo de modelos que impõem auditoria generalizada. O desenho mais coerente com a vocação paraguaia - atração de operações reais, baixo custo de compliance e simplicidade - é o de um regime restrito, proporcional e tecnologicamente leve, estruturado sobre os seguintes pontos centrais:

1. Escopo restrito. A regra deve alcançar exclusivamente entidades que, cumulativamente, integrem grupo multinacional e aufiram renda passiva de fonte estrangeira de lista taxativa (dividendos, juros, royalties, ganhos de capital, rendas imobiliárias e outras rendas de capital mobiliário). Esse recorte mantém fora do escopo o setor produtivo - indústria, serviços, Maquila, nearshoring e agroindústria -, que já possui substância natural.
2. Teste proporcional. Para as entidades em escopo, exigência graduada à natureza e ao volume da atividade. Holdings puras submetem-se a teste reduzido (gestor qualificado residente com poder real de decisão, instalação funcional e decisões documentadas localmente). As demais entidades acrescem despesa operacional local proporcional e adoção das decisões estratégicas e de gestão de risco no território.
3. Terceirização local. Admissão de terceirização a prestadores qualificados estabelecidos no país, sob supervisão da entidade contratante - com o efeito adicional de fomentar o ecossistema paraguaio de serviços profissionais.
4. Consequência como ajuste, não como sanção. A entidade que não comprove substância tem sua renda passiva estrangeira reclassificada como de fonte paraguaia, tributada pelo IRE já existente, à alíquota de 10%. Essa solução, mais branda que os 15% panamenhos, dispensa a criação de tributo novo, preserva a coerência com o princípio da substância sobre a forma já vigente e retém no país receita que, sob as regras de tributação mínima global, tenderia de outro modo a ser capturada por terceiro estado.
5. Camada digital de autoavaliação voluntária. Em vez de auditoria obrigatória universal, o regime pode oferecer uma camada digital de autoavaliação, mediante declaração enxuta integrada à declaração anual do IRE, que confronte os dados declarados com indicadores públicos e setoriais de coerência. O ato voluntário do contribuinte é reconhecido pelo estado por meio de selo ou de presunção favorável (safe harbor). Tal camada é, por concepção, instrumento de autoavaliação do contribuinte, e não aparato de fiscalização estatal - o que preserva a leveza do compliance e a previsibilidade.
6. Reconhecimento reputacional e procedimental, não fiscal. O benefício concedido a quem comprova substância deve limitar-se à segurança jurídica, à manutenção da isenção territorial e ao reconhecimento institucional, jamais a uma alíquota inferior à regra geral - sob pena de o próprio mecanismo ser classificado como novo regime preferencial nocivo, com efeito contrário ao pretendido.
7. Sequenciamento prudente. Convém ao Paraguai a posição de seguidor informado: acompanhar a regulamentação dos regimes congêneres recentes, aproveitar suas definições operacionais bem-sucedidas, publicar um guia oficial simples, com exemplos e safe harbors explícitos, e estabelecer prazo razoável de adaptação antes da vigência.

Esse arranjo entrega à comunidade internacional os sinais que ela exige - escopo alinhado às categorias da ação 5 do BEPS, transparência declaratória e combate efetivo ao abuso - sem elevar a carga tributária geral nem sacrificar a simplicidade que constitui a principal vantagem competitiva do país.

Conclusão

A territorialidade não está em xeque; o que está superado é a territorialidade sem substância. As experiências de Cayman, Uruguai e, mais recentemente, do Panamá demonstram que a adoção de regras de substância tornou-se condição de permanência no sistema internacional para qualquer jurisdição de fonte. A omissão, longe de preservar competitividade, expõe a jurisdição a listagens, a medidas defensivas e à própria insegurança jurídica interna.

Para o Paraguai, que aspira legitimamente à condição de ambiente de negócios previsível e maduro, a conclusão é direta: a antecipação é estratégia, não concessão. Construir, em momento de relativa folga e por iniciativa soberana, uma regra de substância restrita, proporcional e de baixo custo de compliance é o caminho que protege os interesses nacionais, fortalece a posição negocial do país perante a OCDE e a União Europeia e oferece ao investidor sério aquilo que ele mais valoriza - regras claras, estáveis e conhecidas de antemão.