Ao instituir a lei 11.101, em fevereiro de 2005, o legislador brasileiro fez uma escolha normativa clara: limitar o acesso aos instrumentos de recuperação judicial e falência às sociedades empresárias e ao empresário individual. Nessa arquitetura, as pessoas jurídicas sem fins lucrativos foram conscientemente excluídas, permanecendo sujeitas ao regime de insolvência civil, previsto nos arts. 955 a 965 do CC e em normas pontuais do CPC. Trata-se de um modelo restrito, concebido para realidades patrimoniais pouco complexas, incapaz de antecipar os desafios que o tempo revelaria.
O problema é que a realidade não esperou o direito se atualizar. As crises que abalaram entidades como a Santa Casa de Araçatuba, a Santa Casa de Rio Grande, a Fundação Comunitária Tricordiana de Educação e a Rede de Ensino Metodista deixaram evidente o que muitos já suspeitavam: a insolvência civil não tem fôlego para lidar com organizações que, embora não persigam lucro, funcionam com toda a complexidade de uma grande empresa. Centenas ou milhares de trabalhadores, contratos de alto impacto, dívidas fiscais e trabalhistas expressivas e, sobretudo, um papel social que vai muito além do interesse de qualquer credor individualmente considerado.
Foi nesse cenário que o deputado federal Sergio Santos Rodrigues apresentou o PL 6.455/25, propondo a alteração do art. 1.º da lei 11.101/05 para abrir o regime recuperacional às associações e fundações que comprovadamente exerçam atividade econômica organizada, de forma regular e ininterrupta, por mais de dois anos.
O diagnóstico que sustenta a proposta é correto. Os dispositivos do CC pensados para a insolvência civil foram concebidos em outro tempo, para resolver litígios patrimoniais relativamente simples. Nada no seu desenho contempla procedimentos que envolvam o destino de hospitais, universidades ou redes educacionais que atendem dezenas de milhares de pessoas. Aplicar esse instrumental a tais casos não é apenas insuficiente. É inadequado por definição.
A jurisprudência já sinalizou nessa direção. No julgamento do REsp 2.155.284/MG, o STJ manteve o entendimento de que associações e fundações não têm acesso aos regimes da lei 11.101/05, mas o fez com uma ressalva significativa: a exclusão decorre de uma opção legislativa, não de um impedimento constitucional. O Tribunal reconheceu, em outras palavras, que a mudança está ao alcance do Congresso. Mais do que legitimar a iniciativa, essa postura do STJ lhe confere urgência.
Também merece atenção o precedente aberto pela lei 14.193/21, conhecida como lei das SAF. Ao permitir que clubes esportivos, em sua maioria associações civis, acessassem os mecanismos da LREF, o legislador quebrou pela primeira vez a separação rígida entre o universo associativo e o direito recuperacional. A trajetória de Cruzeiro, Vasco da Gama, Sport Club do Recife e Coritiba dentro desse modelo demonstrou que a aplicação dos instrumentos de recuperação judicial a entidades sem fins lucrativos não é apenas viável tecnicamente. Ela produz resultados melhores do que a insolvência civil na preservação de ativos e de empregos.
Do ponto de vista da técnica legislativa, o projeto é bem estruturado. A inserção de dois parágrafos no art. 1.º da LREF define com clareza os critérios de acesso ao regime, delimita o conceito de atividade econômica organizada e, no parágrafo terceiro, endereça a necessidade de preservar o patrimônio essencial à missão institucional da entidade, mesmo em caso de falência. A exigência de dois anos de atividade regular como condição de acesso é coerente com o próprio art. 48 da lei, que impõe requisito idêntico ao empresário que pleiteia a recuperação judicial.
O texto também traz uma solução inteligente de direito intertemporal. O art. 3.º autoriza a conversão, em recuperação judicial, dos procedimentos de insolvência civil, liquidação ou execução concursal já em andamento na data da publicação da lei, observados os requisitos da LREF. É uma resposta pragmática para quem já está no meio do caminho.
Se aprovado, o PL 6.455/25 representará uma mudança de fundo no direito da insolvência brasileiro. A proposta abandona a lógica de que o acesso ao sistema recuperacional é reservado a quem persegue lucro e parte de um critério mais honesto com a realidade: o que importa não é a destinação dos resultados, mas a efetiva organização dos fatores de produção para o desempenho de uma atividade econômica. Associações e fundações que empregam centenas de pessoas, administram patrimônios relevantes e prestam serviços essenciais à população exercem, materialmente, atividade empresarial. Faz sentido, portanto, que tenham acesso às ferramentas jurídicas desenvolvidas para gerir crises empresariais.
Os credores também saem ganhando. O regime de recuperação judicial oferece previsibilidade, transparência e melhores perspectivas de satisfação do crédito do que um processo de insolvência civil que, historicamente, se caracteriza pela ausência de regras claras sobre classificação e tratamento dos créditos. A segurança jurídica que a proposta traz ao mercado de crédito das entidades sem fins lucrativos é um ganho de eficiência cujo alcance vai muito além da perspectiva dos devedores.
O PL 6.455/25 preenche uma lacuna que os legisladores de 2005 e de 2020 não precisaram enfrentar com a mesma premência que hoje se impõe. O terceiro setor cresceu, se profissionalizou e passou a gerir estruturas de enorme complexidade. Manter a insolvência civil como único instrumento disponível para essas organizações tornou-se uma incongruência difícil de justificar.
A proposta é tecnicamente sólida e se insere em um movimento mais amplo de abertura dos mecanismos recuperacionais. Mais do que uma reforma pontual, ela anuncia uma reorientação de fundo: o direito da insolvência deve se organizar em torno da natureza da atividade exercida, e não da forma jurídica ou da finalidade com que ela é desempenhada. Aprovar o projeto será um passo importante, ainda que o caminho ainda seja longo. Mas apontar na direção certa já tem valor em si.
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BRASIL. Lei n.º 11.101, de 9 de fevereiro de 2005. Regula a recuperação judicial, a extrajudicial e a falência do empresário e da sociedade empresária. Diário Oficial da União, Brasília, 9 fev. 2005.
BRASIL. Lei n.º 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil. Diário Oficial da União, Brasília, 11 jan. 2002.
BRASIL. Lei n.º 14.193, de 6 de agosto de 2021. Institui o regime de sociedade anônima do futebol. Diário Oficial da União, Brasília, 9 ago. 2021.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp n.º 2.155.284/MG. Relator: Ministro Marco Aurélio Bellizze. Brasília, 2024.
BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei n.º 6.455, de 2025. Altera a Lei n.º 11.101, de 2005, para autorizar o acesso ao regime de recuperação judicial e extrajudicial e de falências a pessoas jurídicas que, ainda que desprovidas de finalidade lucrativa, exerçam atividade econômica organizada. Apresentado em 16 dez. 2025.