A expedição do ofício circular 3/26/DARM/CGARM/DPA/PF, datado de 9 de junho de 2026, pela Divisão Nacional de Controle de Armas de Fogo da Polícia Federal, com o declarado propósito de padronização de entendimentos sobre o conceito de ocupação lícita aplicável aos processos inerentes ao controle de armas de fogo, trouxe à baila questão de elevada relevância no campo do Direito Administrativo e do Direito Constitucional: a possibilidade de ato infralegal de natureza meramente interpretativa criar, ampliar ou qualificar os requisitos materiais expressamente fixados pelo Congresso Nacional em lei em sentido formal. A problemática não é de somenos importância, porquanto o acesso a produtos e atividades controladas pela Administração Pública depende exclusivamente dos pressupostos estabelecidos pela lei, e qualquer acréscimo a esse rol por via regulamentar representa interferência ilegítima na esfera jurídica dos administrados, com violação direta do princípio da legalidade estrita.
O referido ofício circular, embora estruturado com aparente rigor técnico e invocando fundamentos legais pertinentes, introduz, em seu item 8, denominado ocupação lícita e renda: distinção necessária, uma separação que não encontra amparo na legislação de regência: a cisão entre a análise da licitude da atividade exercida e a aferição da compatibilidade econômico-financeira do requerente em face do armamento pretendido. Ao assim proceder, o ato administrativo em questão não se limita a interpretar o conceito legal de ocupação lícita - tarefa que seria lícita no exercício da atividade exegética da Administração -, mas erige um segundo vetor de análise de natureza patrimonial, autônomo e independente daquele, sem qualquer previsão no texto legal que se propõe a regulamentar. Essa distinção, aparentemente sutil em termos formais, representa, na substância, verdadeira inovação normativa por ato infralegal, incompatível com o ordenamento constitucional brasileiro.
A tese central deste trabalho é a de que o conceito de ocupação lícita, tal como previsto no inciso II do art. 4º da lei 10.826/03, possui conteúdo semântico preciso e inequívoco: refere-se à condição daquele que exerce atividade não vedada pelo ordenamento jurídico, sendo irrelevante, para fins de comprovação desse requisito, a situação econômica, patrimonial ou financeira do requerente. A demonstração dessa tese passa pelo exame dos métodos hermenêuticos aplicáveis, pelo estudo do princípio da legalidade administrativa, pela análise dos limites constitucionais do poder regulamentar e pela crítica específica dos dispositivos do ofício circular que excedem esses limites, criando exigência de natureza censitária sem fundamento legal. O confronto do ato normativo com a legislação vigente e com a dogmática do Direito Administrativo revela sua incompatibilidade estrutural com os alicerces do Estado Democrático de Direito.
A metodologia adotada é a dogmático-analítica, com recurso à hermenêutica jurídica, à doutrina nacional e estrangeira de Direito Administrativo e Direito Constitucional, à jurisprudência dos Tribunais Superiores e à análise crítica do ato normativo impugnado à luz do ordenamento positivo. O trabalho assume posição deliberadamente crítica em relação ao ofício circular, o que não conflita com o rigor científico, mas antes o pressupõe, pois a crítica fundada em razões jurídicas sólidas constitui o instrumento legítimo de controle da atuação administrativa pelo sistema jurídico e pelo discurso acadêmico responsável.
1. O requisito da ocupação lícita no Estatuto do Desarmamento
A lei 10.826, de 22 de dezembro de 2003, denominada Estatuto do Desarmamento, estabelece, em seu art. 4º, o rol taxativo dos requisitos exigíveis para a aquisição de arma de fogo de uso permitido por particular. A leitura atenta do preceito é inafastável para a correta compreensão do problema jurídico posto, razão pela qual se transcreve o dispositivo in verbis:
"Art. 4º Para adquirir arma de fogo de uso permitido o interessado deverá, além de declarar a efetiva necessidade, atender aos seguintes requisitos:
- Comprovação de idoneidade, com a apresentação de certidões negativas de antecedentes criminais fornecidas pela Justiça Federal, Estadual, Militar e Eleitoral e de não estar respondendo a inquérito policial ou a processo criminal, que poderão ser fornecidas por meios eletrônicos;
- Apresentação de documento comprobatório de ocupação lícita e de residência certa;
- Comprovação de capacidade técnica e de aptidão psicológica para o manuseio de arma de fogo, atestadas na forma disposta no regulamento desta lei."
(BRASIL. lei nº 10.826, de 22 de dezembro de 2003, art. 4º.)
Da leitura do dispositivo transcrito, extrai-se que o legislador elencou seis requisitos para a aquisição de arma de fogo: a declaração de efetiva necessidade, a idoneidade, a ocupação lícita, a residência certa, a capacidade técnica e a aptidão psicológica. A enumeração legal é exaustiva, e não meramente exemplificativa, conforme resulta do emprego da expressão atender aos seguintes requisitos, indicativa de numerus clausus - o que impede à Administração o acréscimo de exigências que o legislador conscientemente não incluiu. A taxatividade do rol não é mera opção hermenêutica, mas decorrência lógica do próprio sistema de controle de armas de fogo, que, por restringir o acesso a bens e atividades submetidos a regime jurídico diferenciado, deve ser interpretado restritivamente quanto às condições que impõe ao exercício dos direitos envolvidos.
O requisito específico de ocupação lícita, veiculado no inciso II do art. 4º, representa exigência de que o requerente demonstre exercer atividade não vedada pelo ordenamento jurídico. A expressão lícita qualifica a ocupação, e não a renda dela eventualmente decorrente, indicando que o que importa ao legislador é a natureza jurídica da atividade desenvolvida pelo requerente, e não seu resultado econômico. O substantivo ocupação tem sentido amplíssimo na língua portuguesa, designando qualquer atividade, tarefa, função ou afazeres a que alguém se dedique habitualmente, sem qualquer restrição a sua natureza remuneratória. Tanto exerce ocupação lícita o profissional liberal que aufere elevados honorários, quanto o responsável pelas atividades do lar que gerencia o cotidiano sem remuneração, quanto o estudante que dedica seu tempo à formação intelectual, quanto o aposentado que vive de rendimentos previdenciários. A diversidade de exemplos expressamente reconhecida pelo próprio ofício circular, em seu item 7.2, confirma essa amplitude semântica do conceito.
A análise teleológica do requisito corrobora essa interpretação ampla. O legislador, ao exigir ocupação lícita, visou excluir do acesso a armas de fogo aqueles que não mantêm qualquer forma de inserção social legítima no ordenamento jurídico - como os que vivem exclusivamente de atividades criminosas ou de fontes manifestamente ilícitas de renda. A ratio legis não foi, em nenhum momento, criar um filtro econômico ou patrimonial que impedisse pessoas de menor capacidade financeira de exercerem o direito de adquirir arma de fogo de uso permitido. Essa conclusão é reforçada pela circunstância de que o legislador, quando quis exigir capacidade específica, o fez expressamente: para a capacidade técnica e para a aptidão psicológica, há menção direta e incontestável nos incisos do art. 4º. A ausência de qualquer referência à capacidade econômica ou à compatibilidade financeira no texto legal não é lacuna a ser integrada por interpretação administrativa - é opção consciente do legislador, insusceptível de superação por via de ato infralegal.
O decreto 11.615, de 25 de julho de 2023, que regulamenta a lei 10.826/03, reproduz, em seu art. 15, os requisitos para aquisição de arma de fogo, sem acrescentar a exigência de compatibilidade econômica. Da mesma forma, a instrução normativa 201/21-DG/PF, ao disciplinar os procedimentos administrativos perante a Polícia Federal, não prevê, em nenhum de seus dispositivos, a necessidade de comprovação de capacidade econômico-financeira compatível com o valor do armamento pretendido. A omissão é eloquente e significativa: nenhum dos três diplomas normativos que compõem o conjunto de regras aplicáveis à espécie - a lei, o decreto regulamentador e a instrução normativa - prevê a exigência criada pelo ofício circular ora examinado. A trilha normativa é silente; o silêncio é, nesse contexto, normativo.
2. O princípio da legalidade e a reserva legal em matéria administrativa
O princípio da legalidade constitui pedra angular do Estado Democrático de Direito e encontra seu fundamento constitucional expresso no art. 5º, inciso II, da CF/88. Complementarmente, o art. 37, caput, da mesma Carta, ao arrolar os princípios que regem a Administração Pública, expressamente menciona a legalidade como primeiro e fundamental vetor da atividade administrativa. A dupla ancoragem constitucional do princípio - tanto na esfera dos direitos e garantias individuais quanto na organização da Administração Pública - demonstra seu caráter nuclear no sistema jurídico brasileiro. Transcreve-se o texto constitucional aplicável:
"Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: [...] II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei."
"Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, na forma da lei, à seguinte disposição: [...]"
(BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, arts. 5º, II, e 37, caput.)
Celso Antônio Bandeira de Mello, em sua formulação clássica que se tornou ponto de referência obrigatório na dogmática administrativista brasileira, demonstrou que a legalidade administrativa não é mera compatibilidade com a lei, mas subordinação positiva a ela: ao contrário dos particulares, que podem fazer tudo o que a lei não proíbe, a Administração Pública só pode fazer o que a lei expressamente autoriza. Nas palavras do autor, a Administração não tem liberdade, não tem vontade própria - ela age na medida e porque a lei assim determina, sendo qualquer ação além ou aquém desse limite ilegítima e passível de controle judicial (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2022). Essa submissão positiva à lei - denominada pela doutrina vinculação positiva da Administração ao princípio da legalidade - implica, necessariamente, a impossibilidade de a Administração criar obrigações, restrições ou condições para o exercício de direitos sem que essas obrigações, restrições ou condições encontrem fundamento em lei formal.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ao tratar do princípio da legalidade no âmbito do Direito Administrativo, aponta que ele constitui limitação essencial ao exercício do poder, impedindo que a Administração, sob o pretexto de interpretar ou regulamentar a lei, acabe por inovar no ordenamento jurídico, criando direitos ou obrigações não previstos pelo legislador. A autora distingue, com precisão, a atividade de execução da lei - que é lícita e constitui o fundamento do poder regulamentar - da atividade de inovação normativa, que é vedada aos órgãos inferiores da Administração que não têm competência legiferante (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 2023). Essa distinção é fundamental para o exame do ofício circular em análise, pois o ato não se limita a executar a lei, mas a acrescenta com exigências que o legislador não previu.
A reserva legal, como desdobramento qualificado do princípio da legalidade, impõe que certas matérias somente possam ser disciplinadas por lei em sentido formal. Em matéria de condicionamento do exercício de direitos, a reserva é absoluta: qualquer restrição ao exercício de uma liberdade ou de um direito subjetivo somente pode ser veiculada por lei formal, votada pelo Poder Legislativo com obediência ao processo legislativo constitucionalmente estabelecido. Hely Lopes Meirelles enunciou essa proposição de forma categórica ao assentar que, na Administração Pública, não há liberdade nem vontade pessoal, pois, enquanto na administração particular é lícito fazer tudo o que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2019). Aplicada ao caso em exame, essa proposição impõe a conclusão de que a autoridade policial somente pode exigir dos requerentes o que a lei expressamente prevê como requisito para a aquisição de arma de fogo.
José dos Santos Carvalho Filho sublinha que o Estado deve guiar sua ação pelos exatos limites que a lei estabeleceu, de modo que a extrapolação desses limites configura desvio do poder legalmente conferido, sujeitando o ato ao controle judicial por invalidade. Para o autor, a legalidade não é apenas um limite externo ao poder administrativo, mas constitui seu próprio fundamento: a Administração age porque e na medida em que a lei autoriza, e qualquer ação que exceda essa autorização carece de fundamento jurídico (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2024). Essa perspectiva revela que o ofício circular, ao criar requisito não previsto em lei, não apenas descumpre um limite imposto pela ordem jurídica, mas age sem fundamento, pois a Administração não possui poder para agir nessa dimensão sem autorização legal expressa.
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