A responsabilidade civil do Bacen nas liquidações e regimes especiais

1. O paradigma constitucional do art. 37, § 6º, da Constituição Federal e a distinção entre ação e omissão estatal

O regime geral da responsabilidade extracontratual do Estado assenta-se no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, impondo a diferenciação entre condutas estatais comissivas e omissivas.

Nas condutas comissivas, incide a responsabilidade civil objetiva sob a modalidade do risco administrativo, demandando dano efetivo, conduta estatal e nexo causal direto, com dispensa de prova de culpa.

Nas condutas omissivas, relativas a suposta inércia ou falha na fiscalização, aplica-se a teoria da responsabilidade subjetiva (faute du service), exigindo a comprovação de omissão culposa diante de dever legal específico de agir e nexo causal direto e imediato entre a inação e o prejuízo.

2. Responsabilidade civil do Bacen antes da decretação dos regimes especiais

No período anterior à instauração dos regimes da lei 6.024/1974, demandas indenizatórias de investidores fundadas em suposta falha ou demora fiscalizatória não encontram respaldo na responsabilidade objetiva.

A supervisão prudencial exercida pela autoridade monetária possui caráter macroprudencial e sistêmico, voltada à higidez global do sistema financeiro, inexistindo assunção de risco universal ou conversão da autarquia em garantidora do sucesso de entidades privadas.

A responsabilidade civil do estado por omissão na fiscalização bancária é de índole subjetiva, demandando prova inequívoca de negligência grave e nexo causal direto, o qual é afastado pelos tribunais superiores em razão de os prejuízos derivarem da má administração dos controladores privados.

Nesse sentido, a 2a turma do STJ, no julgamento do REsp 1.023.937/RS, sob relatoria do ministro Herman Benjamin, assentou que a responsabilidade estatal por omissão é subjetiva e que não há nexo causal entre o prejuízo sofrido por investidores pela quebra de instituição e a alegada falha na fiscalização do mercado de capitais exercida pelo Banco Central.

De igual modo, a 2a turma do STF, no julgamento do RE 465230 AgR, relatado pela ministra Ellen Gracie, confirmou que a inexistência de comprovação de omissão do Banco Central afasta a configuração do nexo de causalidade previsto no art. 37, § 6º, da Carta Magna.

Portanto, segundo a jurisprudência consolidada dos tribunais superiores pátrios, não há falar em nexo causal que estabeleça responsabilidade civil do Bacen em razão da má gestão de instituições financeiras e o prejuízo eventualmente de seus credores.

A contrario senso, no entanto, de tal exegese consolidada, só haveria falar em responsabilidade civil do Bacen caso comprovada omissão dolosa ou culposa na decretação do regime especial, sem prejuízo, à evidência, do necessário nexo causal entre a conduta omissiva ou comissiva e o prejuízo experimento pelos atores do sistema financeiro nacional.

3. Responsabilidade civil do Bacen depois da decretação dos regimes especiais

A instauração formal de regime especial instaura um novo regime jurídico, com desdobramentos específicos sobre os atos de decretação e os atos materiais de condução.

3.1. Natureza do ato de decretação e efeitos legais imediatos

A decretação de intervenção, liquidação extrajudicial (lei 6.024/1974) ou do regime de administração especial temporária (decreto-lei 2.321/1987) constitui ato administrativo decorrente de competência legal vinculada ante a configuração de hipóteses objetivas de comprometimento financeiro.

Os efeitos restritivos, tais como a suspensão da exigibilidade de obrigações e a indisponibilidade automática de bens dos administradores e controladores (art. 36 da lei 6.024/1974 e lei 9.447/1997), operam ex lege como medidas acautelatórias do interesse público e dos credores, não configurando ilícito estatal nem transferindo o passivo da instituição para a autarquia.

A 2a turma do STJ, no AgInt no REsp 1.803.162/SP, relatado pelo ministro Herman Benjamin, fixou que a indisponibilidade patrimonial decorre de pleno direito do ato legal de instauração do regime especial e da condição de administrador ou controlador, tratando-se de medida preventiva que independe de apuração prévia de dolo ou culpa.

É fundamental ter em mente que nos termos do art. 15 do decreto lei 2321/1987, c/c o art. 1º da lei 9447/1997, em caso de decretação de RAET, intervenção ou liquidação extrajudicial, o controlador das instituições financeiras objeto da atuação do Bacen responde solidariamente com os ex-administradores da instituição pelo passivo a descoberto, com natureza jurídica de responsabilidade civil objetiva, isto é, sem necessidade de comprovação de dolo ou culpa, por decorrente diretamente de lei.

Outrossim, no âmbito da liquidação extrajudicial, o Banco Central atua em posição análoga à autoridade judiciária na falência (art. 34 da lei 6.024/1974), conforme pacificado pela 3a turma do STJ no REsp 459.352/RJ, da relatoria do ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, ao reconhecer a equiparação da autoridade monetária a juiz da liquidação e a preservação da personalidade jurídica da liquidanda.

3.2. Atos comissivos praticados por interventores, liquidantes ou conselho diretor

Durante o regime especial, a condução passa a agentes nomeados pela autoridade monetária, ensejando assim a responsabilidade civil objetiva da autarquia por atos comissivos ilícitos e danosos praticados pelos liquidantes no exercício desse encargo público, ressalvado o direito de regresso (art. 37, § 6º, da CF e art. 33 da lei 6.024/1974).

A 1a turma do STJ, no REsp 1.569.427/SP, relatado pelo ministro Sérgio Kukina, decidiu que o Banco Central responde objetivamente pelos danos que os liquidantes causarem à massa falida e aos sócios pela indevida utilização de recursos de consorciados para despesas liquidatórias contrariando as normas aplicáveis, assegurado o regresso contra o causador direto.

Por outro lado, o mero insucesso das medidas de recuperação ou a existência de passivo a descoberto preexistente não autorizam a imputação de responsabilidade ao Estado quando a atuação estatal observou os parâmetros de razoabilidade e legalidade.

O plenário do STF, no julgamento da ACO 1.119, relatada pelo ministro Edson Fachin, julgou improcedente pretensão indenizatória contra o Bacen referente à condução do RAET no Banco do estado de Rondônia (BERON), estabelecendo que a mera existência de passivo a descoberto não supre a comprovação dos pressupostos da responsabilidade civil estatal quando ausente negligência do Conselho Diretor.

De igual modo, o plenário do STF, na ACO 1.273, da relatoria do ministro Alexandre de Moraes, reiterou a inexistência de responsabilidade civil do Banco Central em processo de privatização e saneamento de instituição financeira estadual (Banestado), ante a regularidade técnica dos registros contábeis e a atuação nos limites estritos das atribuições constitucionais e legais.

4. Quadro síntese comparativo da responsabilidade civil do Bacen

A estruturação comparativa da matéria resume-se no seguinte quadro:

5. Conclusão

A responsabilidade civil do Banco Central do Brasil nos regimes especiais consolida-se nas seguintes diretrizes essenciais:

1. Antes da decretação do regime especial, a responsabilidade estatal por suposta ineficiência fiscalizatória é de natureza subjetiva, demandando prova cabal de omissão culposa e nexo de causalidade direto com os prejuízos, nexo este até então sistematicamente afastado pelos tribunais superiores por derivar a insolvência da gestão dos administradores privados;
2. A decretação do regime especial e suas restrições automáticas, a exemplo da indisponibilidade patrimonial e suspensão de execuções, constituem atos vinculados decorrentes de imposição legal cogente em prol do interesse público, insuscetíveis de gerar dever de indenizar;
3. Após a decretação, o Banco Central responde objetivamente pelos danos materiais que os liquidantes ou interventores causarem à massa ou aos administradores no exercício do encargo público, garantido o direito de regresso, não respondendo a autarquia pelo passivo a descoberto originário ou pelo insucesso regular da tentativa de saneamento.