Introdução
Empresas que prestam serviço de limpeza, vigilância, ou atuam na construção civil, bem como as que contratam com órgãos públicos por meio de terceirização ou empreitada, precisam se atentar a duas decisões recentes da Receita Federal. Em setembro de 2026, a Cosit - Coordenação-Geral de Tributação publicou as Soluções de Consulta 170 e 171, ambas sobre a retenção previdenciária de 11% que incide sobre notas fiscais de serviços prestados mediante cessão de mão de obra ou empreitada (art. 31 da lei 8.212/91). As duas seguem a mesma direção: reduzem o espaço que a fiscalização tem para presumir valores ou prazos contra o contribuinte, além do que a norma efetivamente autoriza.
A primeira decisão resolve uma disputa recorrente entre construtoras e auditores fiscais sobre quanto da nota fiscal pode ser excluído da base de cálculo por causa de materiais e equipamentos. A segunda esclarece, para quem contrata com a administração pública, a partir de qual evento começa a contar o prazo para o órgão recolher o valor retido.
Vale registrar um ponto técnico que reforça o alcance prático das duas decisões: por virem da Cosit elas têm efeito vinculante no âmbito da própria Receita Federal e, nos termos do art. 33, II, da instrução normativa RFB 2.058/21, "respaldam o sujeito passivo que as aplicar, ainda que não seja o respectivo consulente, desde que se enquadre na hipótese por elas abrangida". Ou seja, qualquer empresa na mesma situação pode invocá-las em seu favor, não só quem fez a consulta - ainda que sujeita à verificação do enquadramento pela fiscalização.
Solução de Consulta Cosit 170/26: Fim da presunção automática de que o percentual excedente é material
Atualmente, quando o serviço de construção civil é executado com uso de equipamento não manual, a regra do art. 118, II, "b", item 5, da instrução normativa RFB 2.110/22 determina que pelo menos 35% do valor da nota fiscal deve ser considerado mão de obra para fins de retenção previdenciária - ou seja, no mínimo esse percentual sofre o desconto de 11%.
Ocorre que, parte da fiscalização vinha interpretando esse piso ao contrário do que deveria: se o mínimo de mão de obra é 35%, os 65% restantes seriam automaticamente materiais e equipamentos - e, portanto, escapariam da retenção. Quanto maior o percentual atribuído a materiais, menor a base de cálculo.
A Cosit rejeitou esse raciocínio: os 65% remanescentes não se tornam material por dedução aritmética. A exclusão depende de duas hipóteses distintas, previstas na própria instrução normativa 2.110/22, conforme a situação do contrato:
Pelo art. 116: se o contrato e a nota fiscal já discriminam, de forma coincidente, os valores de materiais ou equipamentos, esses valores simplesmente não entram na base de cálculo, desde que comprovados.
Pelo art. 117: se o contrato apenas prevê o fornecimento de material - sem discriminar valores -, mas a nota fiscal os discrimina, também é possível excluir esse valor, respeitado um piso mínimo (em geral 50% do valor bruto da nota, conforme o inciso IV do artigo). Foi exatamente esse o caso da consulente: ela defendia que 65% do contrato correspondia a material e 35% a mão de obra, mas o contrato não discriminava valores - caindo, portanto, na regra mais restritiva do art. 117 da instrução normativa 2.110/22.
Já para equipamentos não manuais cuja utilização é inerente ao serviço, quando não há discriminação de valor em contrato, prevalece o piso de 35% do art. 118 da instrução normativa 2.110/22. E se o contrato for silente quanto ao fornecimento de material, seu valor integra a base de cálculo por inteiro (art. 119).
Na prática, a solução de consulta devolve à construtora o controle sobre o resultado: contrato bem redigido (prevendo o fornecimento de material, mesmo sem valores) e nota fiscal bem discriminada (com os valores comprovados) permitem excluir esses valores da base de cálculo da retenção previdenciária. Sem esse cuidado documental, a fiscalização não pode presumir uma base de cálculo maior do que a efetivamente demonstrada - mas o contribuinte também não tem a seu favor nenhuma presunção automática.
SC Cosit 171/26: O marco do prazo quando o tomador é o poder público
A segunda Solução de Consulta trata de quando o órgão público contratante deve recolher a contribuição retida do prestador. A regra geral (art. 123, caput, da IN RFB 2.110/22) fixa o prazo até o dia 20 do mês seguinte à emissão da nota fiscal - e o § 2º do mesmo artigo repete esse prazo para os órgãos integrantes do Siafi - Sistema Integrado de Administração Financeira do governo federal.
O problema é que a instrução normativa não traz regra equivalente para quem está fora do Siafi. Diante dessa lacuna, a Cosit recorreu ao art. 29, § 2º, da mesma instrução normativa - dispositivo que trata do fato gerador da obrigação previdenciária em geral, e não especificamente da retenção - e que considera creditada a remuneração na competência da liquidação do empenho para órgãos públicos. Combinando essa lógica com o regime de execução da despesa pública da lei 4.320/64 (art. 63, sobre a liquidação da despesa), a Cosit concluiu que, para quem não integra o Siafi, o prazo de 20 dias passa a contar da liquidação do empenho - não da emissão da nota fiscal.
A diferença é relevante na prática: no próprio caso examinado pela Solução de Consulta Cosit 171/26, a nota fiscal foi emitida em abril, e a liquidação do empenho só ocorreu cerca de dois meses depois, por conta de procedimentos internos do órgão. Quem contrata com entidade fora do Siafi não deve presumir que a retenção foi recolhida 20 dias após a emissão da fatura - o marco é a liquidação, que vale a pena acompanhar junto ao próprio órgão, sobretudo para fins de compensação e de obtenção de certidões de regularidade fiscal.
O que muda na prática para o contribuinte
Diante desses dois entendimentos, algumas providências práticas merecem atenção imediata por parte de quem presta esse tipo de serviço:
(i) Revisar os contratos de construção civil em execução, garantindo previsão expressa do fornecimento de materiais e equipamentos, mesmo sem valores discriminados no instrumento;
(ii) Conferir se as notas fiscais discriminam e comprovam adequadamente esses valores, viabilizando a exclusão prevista no art. 117 da instrução normativa RFB 2.110/22;
(iii) Segregar, sempre que possível, parcelas sujeitas a regimes distintos (arts. 117 e 118) no mesmo documento fiscal;
(iv) Em contratos com órgãos públicos, identificar se o tomador integra ou não o Siafi, e acompanhar a liquidação do empenho como marco do prazo de recolhimento.
Em comum, essas medidas apontam para o mesmo ponto: quanto mais organizada estiver a documentação - contratual e fiscal -, menor o espaço para a fiscalização presumir contra o contribuinte, seja na composição da base de cálculo, seja no prazo de recolhimento.
Conclusão
As Soluções de Consulta Cosit 170 e 171/26 não alteram a legislação vigente, mas reduzem a margem de discricionariedade da fiscalização em dois pontos sensíveis da retenção previdenciária: a composição da base de cálculo na construção civil e o marco temporal do recolhimento quando o tomador é o poder público. Para o contribuinte, o efeito prático é duplo - de um lado, afasta-se a presunção de que o percentual remanescente ao piso legal corresponde automaticamente a materiais e equipamentos; de outro, esclarece-se quando, exatamente, o órgão público deve recolher os valores retidos.
Por serem soluções de consulta da Cosit, seu efeito vinculante no âmbito da Receita Federal não fica restrito ao consulente: o art. 33, II, da instrução normativa RFB 2.058/21 estende esse respaldo a "o sujeito passivo que as aplicar, ainda que não seja o respectivo consulente, desde que se enquadre na hipótese por elas abrangida". Daí a relevância prática: contribuintes que atuam com cessão de mão de obra e empreitada, especialmente na construção civil e em contratos com a administração pública, fazem bem em revisar desde já contratos e rotinas de emissão de documentos fiscais à luz desses dois entendimentos - e podem invocá-los diretamente em seu favor, sem depender de consulta individual à Receita, ainda que sujeitos à verificação do enquadramento pela fiscalização.
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BRASIL. Receita Federal do Brasil. Coordenação-Geral de Tributação. Solução de Consulta Cosit nº 170, de 2 de setembro de 2026. Publicada no Diário Oficial da União em 4 de setembro de 2026.
BRASIL. Receita Federal do Brasil. Coordenação-Geral de Tributação. Solução de Consulta Cosit nº 171, de 2 de setembro de 2026. Publicada no Diário Oficial da União em 4 de setembro de 2026.
BRASIL. Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991. Dispõe sobre a organização da Seguridade Social e institui plano de custeio. Brasília, DF: Presidência da República, 1991.
BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Brasília, DF: Presidência da República, 1964.
BRASIL. Decreto nº 3.048, de 6 de maio de 1999. Aprova o Regulamento da Previdência Social. Brasília, DF: Presidência da República, 1999.
BRASIL. Instrução Normativa RFB nº 2.110, de 17 de outubro de 2022. Dispõe sobre a retenção de contribuições previdenciárias na cessão de mão de obra e na empreitada. Brasília, DF: Receita Federal do Brasil, 2022.
BRASIL. Instrução Normativa RFB nº 2.058, de 9 de dezembro de 2021. Regulamenta o processo de consulta sobre interpretação da legislação tributária e aduaneira e sobre classificação de serviços, intangíveis e outras operações que produzam variações no patrimônio no âmbito da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil. Brasília, DF: Receita Federal do Brasil, 2021.