A reforma tributária do consumo, instituída pela EC 132/23 e inicialmente regulamentada pela LC 214/25, traz em seu pacote de mudanças a criação da CBS - Contribuição sobre Bens e Serviços e do IBS - Imposto sobre Bens e Serviços, eliminando o PIS, a COFINS, o ICMS, o ISS e parte do IPI, buscando simplificar a tributação do consumo mediante a adoção de um modelo de IVA - Imposto sobre Valor Agregado. Contudo, o período de transição entre 2026 e 2033 apresenta desafios jurídicos relevantes, especialmente no âmbito do contencioso tributário.
O presente artigo visa abordar os principais conflitos que poderão surgir durante a convivência entre os sistemas tributários, abordando questões relacionadas à segurança jurídica, creditamento, fiscalização, competência administrativa e judicial, bem como os impactos para contribuintes e para a Administração Tributária.
A elevada complexidade do sistema tributário brasileiro sempre figurou entre os principais obstáculos ao desenvolvimento econômico nacional. A coexistência de múltiplos tributos incidentes sobre o consumo, a diversidade de legislações estaduais e municipais e o elevado volume de litígios administrativos e judiciais transformaram o Brasil em um dos países com maior contencioso tributário do mundo.
A implementação do novo sistema ocorrerá de forma progressiva entre os anos de 2026 e 2033, período em que coexistirão regras antigas e novas. Tal circunstância cria um cenário particularmente propício ao surgimento de controvérsias tributárias.
O modelo tributário instituído pela Reforma
A reforma tributária introduziu no sistema brasileiro o chamado IVA Dual, estruturado a partir de dois tributos: a CBS - Contribuição sobre Bens e Serviços, de competência da União, e o IBS - Imposto sobre Bens e Serviços, cuja competência é compartilhada entre Estados, Municípios e Distrito Federal.
Embora sejam tributos distintos e administrados por entes diferentes, IBS e CBS foram concebidos a partir de uma estrutura bastante semelhante, buscando aproximar a tributação brasileira sobre o consumo dos modelos de Imposto sobre Valor Agregado já adotados internacionalmente.
Dentre as principais características do novo sistema estão a ampliação da não cumulatividade, com creditamento financeiro amplo, a adoção da tributação no destino e a busca pela simplificação das obrigações acessórias.
A lógica é permitir que o tributo incida, em regra, apenas sobre o valor agregado em cada etapa da cadeia econômica, possibilitando ao contribuinte o aproveitamento dos créditos relativos às aquisições realizadas no desenvolvimento de sua atividade, observadas, naturalmente, as limitações previstas na própria legislação.
Além disso, a adoção da tributação no destino altera de maneira relevante a lógica atualmente existente, especialmente no âmbito do ICMS e do ISS, direcionando a arrecadação para o local onde ocorre efetivamente o consumo. A expectativa é de que essas alterações reduzam distorções do sistema atual e tornem a tributação do consumo mais uniforme e transparente.
A transição, entre os modelos tributários ocorrerá de forma gradual visando a adaptação dos contribuintes, da própria Administração e da sistemática de arrecadação.
Em 2026 iniciou-se a fase experimental, enquanto a implementação plena está prevista para ocorrer até 2033, durante esse período, empresas deverão operar simultaneamente sob dois regimes tributários distintos.
O período de transição e a convivência de sistemas
O cronograma de implementação prevê que os novos tributos sejam instituídos progressivamente até substituírem integralmente os tributos atualmente incidentes sobre o consumo, a CBS assume papel central a partir de 2027 substituindo o PIS e a COFINS, enquanto ICMS e ISS serão gradualmente reduzidos até sua extinção definitiva prevista para 2033.
Os dois modelos conviverão simultaneamente criando situação inédita na história tributária brasileira, uma vez que as empresas precisarão manter sistemas de apuração paralelos, adequar contratos, revisar preços e gerenciar créditos decorrentes de regimes jurídicos distintos, o que pode gerar um aumento da litigiosidade a depender de como ocorrerá e dos percalços da transição.
Os principais focos de contencioso tributário
Tendo em vista a complexidade das alterações trazidas pela Reforma, é possível tentar antecipar alguns temas que possuem tendência a concentrar as principais controvérsias nos próximos anos.
Embora ainda cedo para prever com precisão a extensão de eventuais discussões, alguns pontos já se mostram mais sensíveis. A seguir, serão abordadas algumas dessas questões, a partir dos aspectos que, em uma análise inicial, apresentam maior potencial de gerar divergências entre Fisco e contribuintes.
Aproveitamento e migração de créditos tributários
É notório, que historicamente a discussão acerca do direito ao crédito sempre ocupou posição central no contencioso tributário brasileiro.
Com a substituição gradual de PIS, COFINS, ICMS e ISS podem surgir dúvidas quanto à utilização dos créditos acumulados sob o regime tributário anterior. Questões como compensação, ressarcimento e aproveitamento de créditos remanescentes, a princípio podem gerar discussões administrativas e judiciais.
Vale ressaltar que não existem hoje precedentes jurisprudenciais acerca da migração entre sistemas tributários distintos, o que poderá, ainda que em um primeiro momento ampliar a insegurança jurídica até a consolidação jurisprudencial.
Definição do local da operação e tributação no destino
A tributação no destino é sem dúvidas um dos pilares da reforma tributária e embora esta alteração busque reduzir a guerra fiscal, sua operacionalização exigirá a correta identificação do local de consumo, especialmente em operações digitais, marketplaces, serviços remotos e comércio eletrônico.
Divergências sobre o ente destinatário da arrecadação poderão gerar conflitos interpretativos envolvendo Estados e Municípios.
Split Payment e responsabilidade tributária
A LC 214/25 introduziu novos mecanismos de arrecadação do IBS e da CBS, dentre eles o chamado split payment, por meio do qual os valores correspondentes aos tributos poderão ser segregados e recolhidos durante a própria liquidação financeira da operação.
A sistemática representa uma mudança relevante em relação ao modelo tradicional de recolhimento, na medida em que parte do controle do pagamento do tributo passa a ocorrer de forma automatizada e integrada ao fluxo financeiro da operação.
Embora o mecanismo tenha potencial para reduzir a inadimplência e a sonegação, sua implementação também poderá gerar novas controvérsias. Questões relacionadas à responsabilidade tributária, falhas operacionais, retenções indevidas, restituição de valores e tratamento de operações mais complexas certamente deverão exigir regulamentação e interpretação ao longo dos primeiros anos de funcionamento do novo sistema.
Além disso, a própria automatização do recolhimento pode criar situações em que um erro operacional produza impacto financeiro imediato para o contribuinte. Nesse sentido, a eficiência do split payment não dependerá apenas da capacidade de arrecadar o tributo de forma automática, mas também da existência de mecanismos rápidos e seguros para correção de eventuais inconsistências.
Por essa razão, é bastante provável que o tema passe a ocupar espaço relevante no contencioso tributário, especialmente durante o período inicial de implementação do IBS e da CBS.
Obrigações acessórias e conformidade fiscal
A simplificação prometida pela Reforma não elimina, ao menos inicialmente, a necessidade de robusta adaptação tecnológica, onde as empresas precisarão ajustar ERPs, sistemas fiscais e processos internos para atender simultaneamente às exigências do sistema antigo e do novo modelo tributário.
Autuações decorrentes de erros operacionais, parametrizações incorretas ou inconsistências cadastrais poderão também representar fonte de contencioso durante a fase de transição.
O novo contencioso administrativo do IBS
Uma das maiores inovações trazidas pela Reforma consiste na criação do Comitê Gestor do IBS, responsável pela administração, arrecadação e fiscalização do novo tributo. A instituição de um órgão nacional para gestão do IBS representa ruptura significativa com o modelo tradicional descentralizado do ICMS e do ISS que antes estava nas mãos dos Estados e Municípios.
Todavia, surgem questionamentos relevantes:
- Qual será a extensão da autonomia dos entes federativos?
- Como serão solucionados conflitos interpretativos internos?
- Haverá uniformização efetiva da jurisprudência administrativa?
- Como ocorrerá a integração com os tribunais administrativos já existentes?
As respostas efetivas a essas questões serão determinantes para o sucesso do novo sistema.
Segurança jurídica e precedentes
O sistema tributário brasileiro possui histórico de intensa litigiosidade e muitas das discussões atuais sobre PIS, COFINS, ICMS e ISS levaram décadas para alcançar estabilidade jurisprudencial e algumas delas sequer ainda alcançaram essa pacificação.
Com a criação do IBS e da CBS, inicia-se um novo horizonte de teses tributárias, pois novos conceitos da não cumulatividade plena, creditamento financeiro, destino da operação e split payment exigirão construção jurisprudencial praticamente do zero.
Nesse cenário, ganha relevância a atuação dos Tribunais Superiores, especialmente do STF e do STJ, na consolidação de precedentes aptos a conferir previsibilidade ao sistema.
A utilização da sistemática dos recursos repetitivos e da repercussão geral poderá desempenhar papel fundamental na redução da insegurança jurídica.
Conclusão
A reforma tributária representa uma oportunidade histórica de modernização do sistema tributário brasileiro com a criação do IBS e da CBS, a expectativa de simplificar a tributação sobre o consumo e assim reduzir distorções econômicas, promovendo maior eficiência arrecadatória.
No entanto, como toda grande mudança, o período de transição entre 2026 e 2033 será particularmente sensível, pois lidará com a convivência entre dois regimes tributários distintos, associada à ausência de precedentes jurisprudenciais consolidados e à necessidade de adaptação tecnológica dos contribuintes, criando ambiente propício ao surgimento de conflitos.
O sucesso da reforma dependerá não apenas da qualidade do novo desenho normativo, mas também da capacidade institucional dos órgãos administrativos e judiciais no oferecimento de soluções, respostas rápidas, uniformes e previsíveis.
Uma efetiva redução do contencioso tributário brasileiro dependerá da construção de um ambiente de segurança jurídica, com estabilidade interpretativa e confiança dos contribuintes que precisa perdurar durante e após o período de transição da reforma tributária.