BPC x Bolsa Família: IN 54/26 aprofunda restrição à PCD

Introdução

Há situações em que o problema não está apenas no desvio da norma, mas na forma como o próprio sistema normativo passa a operar. É o caso do que se examina neste artigo. Trata-se da possibilidade de que o BPC - Benefício de Prestação Continuada, direito constitucionalmente assegurado à pessoa com deficiência e à pessoa idosa em situação de vulnerabilidade social, seja negado em razão do recebimento de valores do Programa Bolsa Família.

Há aí uma contradição. O Bolsa Família é concedido porque o Estado reconhece que determinada família se encontra em situação de pobreza. Ainda assim, esses valores podem passar a ser tratados como renda apta a afastar o direito ao BPC, benefício destinado à pessoa idosa ou com deficiência que não possui meios de prover a própria manutenção nem de tê-la provida por sua família. O diagnóstico oficial da vulnerabilidade acaba servindo, em seguida, para negar a proteção mais intensa que essa mesma vulnerabilidade justifica.

A arquitetura normativa construída entre 2024 e 2026 produziu esse paradoxo. A solução administrativa apresentada para mitigá-lo, a Instrução Normativa 54/SENARC/MDS, de 30/4/26, gerou novo contrassenso, ainda mais sutil. Ao permitir o desligamento voluntário do Bolsa Família no momento do requerimento do BPC, a norma faz com que a família perca a regra de proteção que o sistema desenhou para evitar rupturas abruptas de renda.

Este artigo analisa o problema em três planos, o normativo, o sistêmico-constitucional e o operacional. Ao final, propõe-se solução legislativa de redação simples e baixo custo regulatório.

1. O paradoxo em números

Para tornar visível o impacto do cômputo do Bolsa Família no cálculo da renda familiar para fins de BPC, tome-se exemplo realista, com base no salário mínimo de R$ 1.621,00 vigente em 2026:

Sem considerar o Bolsa Família, a renda familiar é de R$ 650,00. Dividida por três pessoas, resulta em R$ 216,67 por pessoa, valor bem abaixo do limite objetivo de 1/4 do salário mínimo (R$ 405,25). A família se enquadra, em tese, também no perfil do Bolsa Família. Suponha-se benefício total de R$ 700,00 (básico de R$ 600,00 acrescido de R$ 50,00 por criança).

Computado o Bolsa Família como renda:

 Sem o Bolsa Família, a família preenche o critério econômico. Com o Bolsa Família, recebido em razão da própria vulnerabilidade, ultrapassa o limite. O auxílio destinado ao enfrentamento da pobreza passa a operar como obstáculo ao benefício constitucional destinado à pessoa com deficiência. O problema, portanto, não é apenas aritmético, mas constitucional.

2. Como a contradição foi construída

2.1 A lei 15.077/24

A lei 15.077, de 27/12/24, acrescentou o § 3º-A ao art. 20 da LOAS, determinando que o cálculo da renda familiar para fins de BPC considere a soma dos rendimentos auferidos mensalmente pelos membros da família que vivam sob o mesmo teto, ressalvadas as hipóteses legais de exclusão. O dispositivo também vedou deduções não previstas em lei.

À primeira vista, trata-se de reforço de objetividade e segurança jurídica. Na prática, a omissão quanto aos programas de transferência de renda abriu espaço para distorção relevante. O valor do Bolsa Família, antes expressamente excluído pelo regulamento, deixou de contar com proteção normativa específica, e esse silêncio produziu efeitos concretos sobre famílias reais.

2.2 O decreto 12.534/25

O decreto 12.534, de 25/6/25, reformulou o art. 4º, § 2º, do regulamento do BPC (decreto 6.214/07), restringindo as hipóteses de exclusão da renda mensal bruta familiar. Antes da alteração, o regulamento excluía expressamente os valores oriundos de programas de transferência de renda, entre eles o Bolsa Família. Com a nova redação, essa exclusão deixou de constar do texto regulamentar.

Não houve mudança constitucional nem alteração na realidade econômica das famílias. Mudou apenas a forma de calcular a renda.

A omissão legal não constitui cheque em branco para o executivo. O poder regulamentar, previsto no art. 84, IV, da constituição, destina-se à fiel execução da lei e não autoriza a criação de restrições autônomas ao exercício de direitos fundamentais. Como reconhece a doutrina administrativa, o regulamento não pode contrariar, restringir ou ampliar a lei. Por isso, a revogação da regra que excluía o Bolsa Família do cálculo da renda familiar precisa ser examinada com cautela. O decreto 12.534/25 não poderia, sob o pretexto de regulamentar a LOAS, produzir restrição material ao acesso ao BPC sem suporte inequívoco na própria lei.

2.3 O que dizem STF e STJ sobre prestações mínimas

A jurisprudência constitucional já enfrentou problema funcionalmente semelhante. No RE 580.963/PR (Tema 312), o STF reconheceu a inconstitucionalidade parcial, por omissão, do parágrafo único do art. 34 do Estatuto da pessoa idosa (lei 10.741/03, com a denominação atualizada pela lei 14.423/22), porque a norma excluía do cálculo da renda familiar apenas o benefício assistencial recebido por pessoa idosa, sem conferir proteção equivalente a situações funcionalmente análogas. O STJ, no Tema 640, avançou na mesma direção, admitindo a aplicação analógica da exclusão para impedir que benefício previdenciário de valor mínimo recebido por pessoa idosa fosse utilizado para afastar a vulnerabilidade de outro membro da família.

A razão decisiva desses precedentes não está apenas na literalidade do Estatuto da pessoa idosa, mas na coerência protetiva do sistema assistencial. Valores mínimos destinados à preservação da existência digna de pessoa vulnerável não podem ser tratados como riqueza disponível do grupo familiar. Quando o estado concede determinada prestação para enfrentar uma situação de necessidade, não pode, em seguida, utilizar essa mesma prestação como prova de suficiência econômica.

Esse raciocínio se aplica ao Bolsa Família. Embora tenha estrutura e finalidade próprias, ele também integra a política pública de enfrentamento da pobreza. Seu recebimento não representa acréscimo patrimonial ordinário, mas resposta estatal a uma condição social previamente reconhecida.

2.4 A coerência sistêmica entre LOAS e Bolsa Família

Há ainda um argumento de natureza sistêmica. A lei 14.601/23, ao instituir o Bolsa Família, prevê em seu art. 6º, § 1º, o desligamento da família quando a renda per capita mensal superar meio salário mínimo, excluído desse cálculo o próprio Bolsa Família. Ou seja, para fins de permanência no programa, o valor do benefício não conta como renda.

A contradição é direta. Se a transferência de renda é desconsiderada para manter a família no Bolsa Família, não é coerente que essa mesma transferência seja tratada, no âmbito do BPC, como riqueza disponível apta a afastar a vulnerabilidade social. A interpretação contrária produz assimetria difícil de justificar, na qual o benefício de menor expressão econômica, voltado ao combate à pobreza, passa a impedir o acesso ao benefício constitucional de maior densidade protetiva, destinado à pessoa idosa ou com deficiência em situação de desproteção.

A solução compatível com a unidade do sistema assistencial é reconhecer que o Bolsa Família não deve ser computado como renda para fins de aferição do requisito socioeconômico do BPC. Não se trata de criar dedução administrativa sem previsão legal, mas de interpretar de forma coerente normas legais que integram o mesmo sistema de proteção social, à luz da constituição, da máxima efetividade da assistência social e da vedação ao retrocesso.

2.5 Primeira reação judicial

Algumas decisões de primeiro grau já começaram a enfrentar a controvérsia. Exemplo relevante é a decisão proferida pela 1ª Vara-Gabinete do Juizado Especial Federal de Registro/SP, em que se afastou a aplicação do decreto 12.534/25 ao caso concreto, sob fundamento de extrapolação do poder regulamentar e configuração de retrocesso social. Trata-se ainda de precedente pontual, mas seu valor está em explicitar a gravidade do problema. A interpretação administrativa em vigor pode transformar uma política de combate à pobreza em obstáculo ao acesso ao benefício constitucional devido à pessoa com deficiência ou à pessoa idosa.

3. A solução que criou um novo problema. A IN 54 e o contrassenso da regra de proteção

Em 30/4/26, o ministério do desenvolvimento e assistência social editou a Instrução Normativa 54/SENARC/MDS, com procedimento operacional para o desligamento voluntário de famílias beneficiárias do Bolsa Família.

A norma buscava avanço operacional. Permitiu que o responsável familiar solicite o desligamento voluntário do Bolsa Família no momento do requerimento do BPC, pela via do INSS, quando houver incompatibilidade de renda para recebimento de ambos os benefícios. A ação só se efetiva quando o valor recebido no Bolsa Família for motivo para o indeferimento do BPC. Com isso, evita-se que a família renuncie ao Bolsa Família antes de saber se o BPC será concedido.

Contudo, a IN 54 expõe outro problema. O Bolsa Família prevê, para famílias que superam o critério de renda per capita (desde que permaneça no limite de R$ 706,00 per capita, desde 12/6/25), uma regra de proteção, consistente no direito de continuar recebendo 50% do benefício por período de transição. A portaria MDS 1.084/25 estabeleceu prazos diferenciados:

Tecnicamente, os 12 meses desta proteção para a família que tenha uma Pessoa com deficiência decorrem da regra geral do art. 20 da portaria MDS 1.084/25 - e não de previsão especial expressa. A família com PCD simplesmente não se enquadra na exceção do parágrafo único, que reduz o prazo a 2 meses apenas nos casos de aposentadoria, pensão, benefício previdenciário do setor público ou BPC - pessoa idosa - caso relacionado ao tema aqui tratado do bolsa família e sua relação com o BPC. A proteção especial para as Pessoas com deficiência justifica a aplicação do prazo mais longo.

O contrassenso aparece nesse ponto. Ao proceder ao desligamento voluntário do Bolsa-família para viabilizar o BPC, como a IN 54 permite e como a interpretação administrativa pode exigir, a família não ingressaria na regra de proteção. Perde o prazo protetivo que o sistema criou para evitar a ruptura abrupta de renda.

A IN 54 intenta possibilitar o fluxo administrativo, porque impede que a família abra mão antecipadamente do Bolsa Família antes de saber se o BPC será concedido. Não corrige, porém, a premissa que gerou o problema, qual seja, a de que uma transferência de renda destinada ao enfrentamento da pobreza possa ser computada como renda apta a afastar o direito assistencial de pessoa idosa ou com deficiência. O procedimento apenas desloca o momento da escolha forçada e a torna formalmente mais organizada, embora materialmente ainda onerosa para a família vulnerável.

Para além disso, essa sistemática caminha na contramão da proteção diferenciada outorgada às pessoas com deficiência, subvertendo a lógica das ações afirmativas destinadas à consecução da igualdade material a esta minoria, historicamente destinatária de uma tutela jurídica qualificada destinada a romper com séculos de marginalização e invisibilidade social. Ao impor um ônus desproporcional ao núcleo familiar da PCD, a interpretação administrativa vigente ignora que os benefícios assistenciais não se anulam - somam-se. Uma rede de proteção que força a escolha entre seus próprios instrumentos não é uma rede. É um labirinto.

4. Síntese dos marcos constitucionais e internacionais

O problema também desafia uma série de comandos constitucionais. A constituição estabelece como objetivos da república a erradicação da pobreza e a redução das desigualdades (art. 3º, III), eleva a dignidade da pessoa humana à condição de fundamento (art. 1º, III) e garante a assistência social independentemente de contribuição (art. 203). A esses comandos somam-se a proibição de proteção insuficiente - o Untermassverbot do direito alemão, segundo o qual ao estado não basta deixar de violar diretamente os direitos sociais: é preciso não reduzir a proteção já garantida (MENDES; BRANCO, 2013, p. 650) - a vedação ao retrocesso social, reconhecida pelo STF no ARE 639.337-AgR/SP (Rel. ministro Celso de Mello, 2011), e a isonomia material, que exige tratamento diferenciado para quem parte de posições historicamente desiguais.

No plano internacional, a Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, incorporada com status de emenda constitucional pelo decreto 6.949/09, assegura, em seu art. 28, o direito a um padrão de vida adequado e à proteção social, impondo aos Estados o dever de organizar políticas públicas acessíveis e não discriminatórias. O PIDESC (decreto 591/1992) e as observações gerais 5 e 19 do Comitê DESC consolidam o princípio da não regressividade na seguridade social.

Nenhum desses parâmetros se concilia com um sistema que utiliza o auxílio destinado ao enfrentamento da pobreza como obstáculo ao direito constitucional da pessoa com deficiência ou idosa em situação de vulnerabilidade.

5. O que é possível fazer

5.1 Solução legislativa

A correção definitiva não pode depender da solução caso a caso, decisão por decisão. Precisa estar no texto da LOAS. A saída mais adequada é incluir expressamente, no § 14 do art. 20 da lei  8.742/1993, os programas de transferência de renda entre as parcelas excluídas do cálculo da renda familiar para fins de BPC. Como o próprio Bolsa Família exclui seu valor para fins de permanência no programa, a simetria protetiva exige tratamento coerente em sentido inverso.

Redação possível:

“Também não serão computados, para fins de aferição da renda familiar mensal per capita prevista no § 3º deste artigo, os valores recebidos a título de programas federais, estaduais, distritais ou municipais de transferência de renda destinados ao enfrentamento da pobreza, da extrema pobreza ou da vulnerabilidade social.”

A solução restabeleceria a coerência do sistema assistencial, reduziria litigiosidade repetitiva e impediria que o acesso a uma política pública de combate à pobreza se convertesse em obstáculo a outra política fundada na mesma matriz constitucional de proteção social.

5.2 Caminho judicial e orientação institucional

Enquanto não houver alteração legislativa, é possível sustentar, em casos concretos, que o Bolsa Família não deve ser computado como renda para fins de BPC, com fundamento na coerência sistêmica entre LOAS e Bolsa Família, na jurisprudência do STF e do STJ sobre prestações mínimas, na vedação ao retrocesso e na Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência. Também é possível sustentar que eventual desligamento voluntário deve ser examinado com cautela, pois implica perda da Regra de Proteção, sobretudo nos casos de famílias com pessoa com deficiência, que, em tese, contariam com período de transição mais longo.

Há ainda uma dimensão de informação ao beneficiário. O desligamento voluntário do Bolsa Família, sobretudo pela via do requerimento do BPC, não deve ser tratado como providência burocrática simples, porque a voluntariedade só é real quando a decisão é tomada de forma informada. A proteção social não pode operar com armadilhas procedimentais.

Conclusão

Uma família que recebe o Bolsa Família em razão de sua vulnerabilidade e tem o BPC negado em decorrência desse mesmo benefício não está diante de mero erro de cálculo. Está diante de uma contradição de valores. O estado reconhece a pobreza para um fim e a nega para outro.

A saída constitucionalmente adequada não é complexa. O Bolsa Família não deve ser computado como renda familiar para fins de aferição do requisito socioeconômico do BPC. A correção definitiva deve vir por lei, com a inclusão expressa dos programas de transferência de renda no rol de exclusões do § 14 do art. 20 da LOAS. Enquanto isso não ocorrer, caberá à interpretação constitucional, à atuação judicial e à rede de proteção impedir que uma política pública de combate à pobreza seja usada para negar outra política pública de proteção à dignidade.

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