1. Introdução
A participação feminina nas eleições é um dos maiores desafios do sistema político-eleitoral brasileiro, refletindo o histórico patriarcal que marcou a construção da sociedade nacional. Nesse desiderato, a lei 12.034/09 alterou a lei 9.096/1995 (lei dos partidos políticos), a lei 9.504/1997 (lei das eleições) e o Código Eleitoral (lei 4.737/1965), introduzindo o dever de reserva mínima de candidaturas para cada gênero.
Apesar do propósito da norma, a Justiça Eleitoral frequentemente se depara com fraudes perpetradas por partidos políticos, mediante a inserção, no DRAP - Demonstrativo de Regularidade de Atos Partidários, de candidaturas femininas fictícias, destinadas unicamente a burlar o percentual mínimo fixado em lei e viabilizar o registro dos candidatos que, de fato, pretendem disputar o pleito.
O objetivo deste artigo é sistematizar o atual estágio da jurisprudência sobre o tema, distinguindo duas modalidades de fraude à cota de gênero que vêm sendo reconhecidas pelos tribunais eleitorais - a fraude propriamente dita e a fraude "sui generis" -, de modo a esclarecer os requisitos e o momento de aferição do percentual mínimo aplicável a cada uma delas.
2. O regramento legal da cota de gênero
O art. 10, § 3º, da lei 9.504/1997 prescreve a obrigatoriedade da reserva de, no mínimo, 30% e, no máximo, 70% de vagas para candidaturas de cada gênero, nos seguintes termos:
Art. 10. Cada partido ou coligação poderá registrar candidatos para a Câmara dos Deputados, a Câmara Legislativa, as Assembleias Legislativas e as Câmaras Municipais no total de até 150% do número de lugares a preencher, salvo: [...] § 3º Do número de vagas resultante das regras previstas neste artigo, cada partido ou coligação preencherá o mínimo de 30% e o máximo de 70% para candidaturas de cada sexo. (BRASIL, 1997)
Conforme leciona José Jairo Gomes, ainda que a norma se aplique indistintamente a ambos os sexos, a ação afirmativa foi pensada para resguardar a posição das mulheres que, por razões ligadas à tradição cultural brasileira, não desfrutam de espaço relevante no cenário político nacional, historicamente controlado por homens (GOMES, 2020).
Diante da resistência de parte das agremiações partidárias em conferir efetividade à norma, consolidou-se na jurisprudência a compreensão de que o mero preenchimento formal do percentual não basta: exige-se que as candidaturas femininas sejam reais, ainda que minimamente viáveis e orientadas a uma disputa efetiva.
3. A fraude à cota de gênero "propriamente dita"
A primeira e mais consolidada modalidade de fraude é aquela fundamentada na súmula 73 do TSE, aprovada em 16/5/24, que estabelece os parâmetros objetivos a serem observados para a sua configuração:
A fraude à cota de gênero, consistente no desrespeito ao percentual mínimo de 30% de candidaturas femininas, nos termos do art. 10, § 3º, da lei 9.504/97, configura-se com a presença de um ou alguns dos seguintes elementos, quando os fatos e as circunstâncias do caso concreto assim permitirem concluir: (1) votação zerada ou inexpressiva; (2) prestação de contas zerada, padronizada ou ausência de movimentação financeira relevante; e (3) ausência de atos efetivos de campanhas, divulgação ou promoção da candidatura de terceiros. (BRASIL, 2024).
Segundo José Jairo Gomes, a fraude consiste em lançar candidatura de mulheres que, na realidade, não disputarão efetivamente o pleito - candidaturas fictícias cujos nomes são incluídos na lista partidária tão somente para viabilizar o preenchimento formal do mínimo de 30%, e, com isso, a presença do partido e de seus demais candidatos nas eleições (GOMES, 2020).
O leading case sobre a matéria foi o julgamento, pelo TSE, do recurso especial eleitoral 19.392/PI, de relatoria do ministro Jorge Mussi (DJE de 4/10/19), no qual a Corte, além de pacificar a viabilidade de apuração do ilícito por meio de AIJE - Ação de Investigação Judicial Eleitoral, fixou as premissas básicas para a caracterização da fraude, entre elas a extrema semelhança nos registros de contas de campanha entre candidatas, a votação ínfima obtida e a inexistência de atos de campanha próprios.
Para essa modalidade de fraude, o percentual de gênero a ser observado é aquele existente no momento do deferimento do DRAP do partido, sendo irrelevantes, para esse fim, as renúncias de candidaturas masculinas supervenientes. Esse entendimento está consolidado na jurisprudência dos TRE, como se observa do seguinte precedente do TRE/GO:
RECURSO ELEITORAL. AÇÃO DE IMPUGNAÇÃO DE MANDATO ELETIVO. AIME. FRAUDE À COTA DE GÊNERO. ART. 10, § 3º, LEI 9.504/97. DESCUMPRIMENTO SUPERVENIENTE DA COTA DE GÊNERO. INDEFERIMENTO DO REGISTRO DE CANDIDATURA FEMININA. NÃO COMPROVAÇÃO FRAUDE. PRESUNÇÃO INVIABILIDADE. AUSÊNCIA DE PROVAS ROBUSTAS. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. 1. O descumprimento superveniente da cota de gênero, após o trânsito em julgado da decisão que deferiu o DRAP do Partido, não gera a presunção de que houve fraude. 2. Para a configuração da fraude as cotas de gênero, apta a ensejar a desconstituição dos mandatos dos eleitos e a invalidação dos votos atribuídos a todos os integrantes da chapa proporcional, é imprescindível prova robusta a demonstrar que os registros de candidaturas femininas tiveram o objetivo precípuo de burlar o § 3º, do art. 10 da lei 9.504/97, fato que não foi demonstrado no caso dos autos. 3. Recurso conhecido e desprovido. (TRE/GO, REl 0600551-62.2020.6.09.0068, Indiara/GO, relator dembargador federal Márcio Antônio de Sousa Moraes Júnior, j. 25/11/21, publ. 30/11/21).
No mesmo sentido, o TRE/ES assentou que a equivalência da cota de gênero deve ser observada apenas nos casos de substituição de candidatura, e não nas hipóteses de renúncia ou indeferimento supervenientes ao deferimento do DRAP (TRE/ES, REl 0600787-58.2020.6.08.0030, Nova Venécia/ES, relator desembargador Jose Paulo Calmon Nogueira da Gama, j. 11/12/23).
4. A fraude à cota de gênero "sui generis"
Ao lado da fraude propriamente dita, a jurisprudência mais recente do TSE e dos Tribunais Regionais Eleitorais passou a reconhecer uma segunda modalidade de fraude, que dispensa a demonstração dos requisitos da súmula 73 (votação zerada, ausência de prestação de contas e ausência de atos de campanha). Essa modalidade - que se pode denominar fraude "sui generis" - tem como base o lançamento de candidatura feminina "natimorta", isto é, absolutamente inviável já em seu nascedouro, com o exclusivo propósito de viabilizar o deferimento do DRAP.
4.1 Base normativa: A resolução TSE 23.735/202
Essa modalidade fundamenta-se no art. 8º, §§ 3º, 4º e 5º, da resolução TSE 23.735/24. Conforme reproduzido no acórdão paradigma analisado adiante, a norma estabelece que a negligência do partido ou federação no registro de candidaturas femininas configura fraude à cota de gênero. Isso se revela por fatores como inviabilidade jurídica patente, inércia em sanar pendências documentais, revelia ou falta de substituição de candidata indeferida (§ 3º).
O dispositivo dispensa a demonstração de dolo específico, bastando a comprovação objetiva desses elementos (§ 4º), e pune a infração com a cassação do diploma de todos os eleitos e a invalidação da lista partidária (§ 5º). (BRASIL, 2024)
4.2 O caso paradigma: TRE/CE, recurso eleitoral 0600612-13.2024.6.06.005
O exemplo prático dessa modalidade de fraude é o julgamento, pelo TRE/CE, do recurso eleitoral em AIJE 0600612-13.2024.6.06.0052, no qual o recorrente sustentou que a Federação apresentara lista de candidatos composta por sete homens e três mulheres, aparentemente atendendo ao percentual mínimo legal.
Contudo, o registro de uma das candidatas foi indeferido por ausência de filiação partidária, e a substituição por outra candidata foi considerada intempestiva, resultando em participação da Federação com apenas 28% de candidaturas femininas - abaixo do mínimo de 30% exigido pelo art. 10, § 3º, da lei 9.504/1997.
A sentença de primeiro grau, proferida pela Juíza Eleitoral, havia julgado improcedente a AIJE, sob o fundamento de que o indeferimento do registro, por si só, não implicaria reconhecimento automático de fraude, e que a boa-fé da Federação restaria demonstrada pela própria tentativa de substituição por candidata do mesmo gênero minoritário. Em grau recursal, contudo, por maioria de votos, o Colegiado do TRE/CE reformou a sentença, nos seguintes termos:
Ementa. DIREITO ELEITORAL. RECURSO ELEITORAL. AÇÃO DE INVESTIGAÇÃO JUDICIAL ELEITORAL (AIJE). FRAUDE À COTA DE GÊNERO. CONFIGURAÇÃO OBJETIVA. PROVIMENTO DO RECURSO. [...] III. RAZÕES DE DECIDIR. 8. A resolução TSE 23.735/24, em seu art. 8º, § 3º, considera como fraude à cota de gênero a negligência na apresentação e substituição de candidaturas femininas, inclusive em casos de inviabilidade jurídica patente da candidatura. 9. A Federação Brasil da Esperança apresentou candidata inelegível por ausência de filiação partidária, o que configura inviabilidade jurídica manifesta e negligência na apresentação das candidaturas. 10. A tentativa de substituição intempestiva revela inércia e falta de diligência da Federação, em desacordo com o art. 10, § 3º, da lei 9.504/97. 11. O § 4º do art. 8º da resolução TSE 23.735/24 dispensa a demonstração de dolo específico para a configuração da fraude à cota de gênero, bastando a comprovação objetiva dos elementos previstos na norma. 12. A fraude à cota de gênero acarreta a cassação do DRAP da Federação, a nulidade dos votos e a redistribuição das vagas, nos termos do art. 224 do Código Eleitoral. IV. DISPOSITIVO E TESE. 13. Recurso conhecido e provido para reformar a sentença e: (i) reconhecer a fraude à cota de gênero; (ii) cassar o DRAP da Federação Brasil da Esperança e os diplomas dos candidatos vinculados; (iii) declarar a nulidade dos votos atribuídos à Federação e determinar a redistribuição das vagas conforme o art. 224 do Código Eleitoral; (iv) determinar a imediata comunicação ao Juízo Eleitoral da 52ª Zona Eleitoral para adoção das providências cabíveis. Tese de julgamento: ‘A apresentação de candidata inelegível por ausência de filiação partidária, associada à tentativa de substituição intempestiva, configura fraude à cota de gênero, sendo cabível a cassação do DRAP, a nulidade dos votos e a redistribuição das vagas.’ (TRE/CE, recurso eleitoral em AIJE 0600612-13.2024.6.06.0052, relator desembargador eleitoral Glêdison Marques Fernandes, sessão de 6/5/25, ac. de 8/5/25, vencido o Des. Eleitoral Francisco Érico Carvalho Silveira).
O voto condutor destacou que a candidata cujo registro foi indeferido sequer se manifestou nos autos do respectivo processo de registro, inclusive quanto ao ponto central de sua inelegibilidade - a ausência de filiação partidária -, revelando, segundo o relator, revelia absoluta e anuência com o caráter simulado da candidatura.
Esse precedente confirma, na prática, o entendimento já delineado pelo TSE: a apresentação de candidaturas juridicamente inviáveis, associada à inércia partidária em providenciar a substituição em tempo hábil - ou, alternativamente, a exclusão de candidaturas masculinas -, autoriza o reconhecimento da fraude à cota de gênero independentemente da prova de conluio ou de má-fé subjetiva.
Nessa toada, há um conjunto de precedentes do TSE que confirmam a tendência de objetivação da fraude à cota de gênero nessa modalidade sui generis, valendo destacar:
- TSE, agravo regimental no agravo em recurso especial eleitoral 0600685-34/BA, relator ministro Raul Araújo Filho, DJe de 13/5/24 - assentou que o elemento subjetivo consistente no conluio entre as candidaturas "laranjas" e o partido político não integra os requisitos essenciais à caracterização da fraude à cota de gênero.
- TSE, AREspE 0600002-81, relator ministro Sérgio Banhos, DJE de 8/5/23; e AgR-REspEl 0600311-66, relator ministro Raul Araújo Filho, DJE de 12/5/23 - no sentido de que, para a configuração da fraude, não se exige prova cabal de dolo, má-fé ou de ajuste de vontades entre representantes partidários e as candidatas, bastando a evidência de elementos objetivos.
- TSE, recurso especial eleitoral 0600002-66, relator ministro Floriano de Azevedo Marques, DJE de 3/5/24 - reconheceu como elementos objetivos a votação ínfima ou zerada, a ausência de atos efetivos de campanha, a inexistência de gastos eleitorais e a não apresentação de prestação de contas.
- TSE, agravo em recurso especial eleitoral 0600726-30/ES, relator ministro André Ramos Tavares, DJe de 5/4/24 - fixou que a desistência tácita da candidatura deve ser demonstrada nos autos por meio de argumentos consistentes e documentos que a corroborem, sob pena de tornar inócua a norma de cota mínima de gênero.
- TSE, recurso especial eleitoral 0600000-351, relator ministro Floriano de Azevedo Marques, DJe de 8/5/24 - reconheceu a possibilidade de retirada de candidaturas masculinas mesmo após o trânsito em julgado do DRAP, e que os percentuais de gênero devem ser observados durante todo o processo eleitoral, ressalvada a impossibilidade legal de substituição.
- TSE, agravo regimental no recurso especial eleitoral 0601548-22, relatora ministra Isabel Gallotti, DJe de 22/4/24 - assentou que a apresentação de candidaturas juridicamente inviáveis e a inércia partidária em promover a substituição tempestiva autorizam o reconhecimento da fraude à cota de gênero.
- TSE, AREspE 0600593-40/GO, relatora ministra Cármen Lúcia, sessão virtual de 08 a 14/3/24 - reafirmou que a apresentação de candidaturas femininas sabidamente sem aptidão ou viabilidade jurídica induz à convicção da ocorrência de fraude, sendo a inércia partidária em promover a substituição, após o deferimento do DRAP, fator que também caracteriza o ilícito.
- TSE, REspEl 0600965-83/MA, relator ministro Floriano de Azevedo Marques, DJe de 15/9/23 - assentou que, sobrevindo questionamento à candidatura do gênero sub-representado, cabe ao partido, se ainda viável, promover a adequação; não o fazendo a tempo e modo, a candidatura pode ser considerada ficta.
- TSE, REspEl 0600002-66/PA, relator ministro Floriano de Azevedo Marques, DJe de 3/5/24 - reconheceu que também situações posteriores ao deferimento do DRAP podem configurar fraude, a exemplo do indeferimento de registros por ausência de documentos essenciais sem que o partido pleiteie a substituição, tendo tempo hábil para tanto.
- TSE, AgR-AREspE 0600651-94/BA (caso Jacobina/BA), relator ministro Sérgio Banhos, red. para o acórdão ministro Alexandre de Moraes, DJe de 30/6/22 - leading case que inaugurou a linha jurisprudencial de objetivação dos critérios de fraude, superando a exigência de prova de má-fé ou conluio.
5. Distinção entre as duas modalidades: O momento de aferição do percentual
A diferença fulcral entre as duas modalidades de fraude reside no momento em que deve ser aferido o percentual mínimo de 30% de candidaturas femininas:
Na fraude propriamente dita (súmula 73/TSE), o percentual de gênero a ser observado é aquele existente no momento do deferimento do DRAP do partido, sendo irrelevantes as renúncias de candidaturas masculinas posteriores a esse marco. Uma vez deferido o DRAP com observância do percentual mínimo, o descumprimento superveniente - por indeferimento, renúncia ou morte de candidatos, por razões não imputáveis à agremiação - não gera, por si só, presunção de fraude, exigindo-se prova robusta da intenção de burlar a norma.
Na fraude sui generis, por sua vez, o percentual de gênero a ser observado é aquele existente no momento em que o partido busca equalizar o percentual - isto é, no momento da substituição da candidatura "natimorta" ou da apresentação tempestiva de renúncias de candidaturas masculinas. Nessa modalidade, é imprescindível que tenham efetivamente ocorrido renúncias masculinas posteriores ou substituições de candidaturas "natimortas" dentro do prazo legal; a ausência de tal equalização tempestiva é o que autoriza o reconhecimento do ilícito.
Verifica-se, portanto, que a renúncia de candidaturas masculinas pode ser utilizada como reforço argumentativo até o dia do deferimento do DRAP, servindo como mais um parâmetro para reconhecer ou afastar a fraude, mas jamais deve ser analisada isoladamente, tampouco pode ser considerada quando ocorrida após o deferimento do DRAP nas hipóteses de fraude propriamente dita.
6. Conclusão
O exame da jurisprudência do TSE e dos Tribunais Regionais Eleitorais, notadamente do TRE/CE, demonstra uma evolução na compreensão do fenômeno da fraude à cota de gênero, que hoje comporta duas modalidades distintas.
A fraude propriamente dita, disciplinada pela súmula 73/TSE, exige a demonstração de elementos objetivos relacionados ao comportamento da candidata ao longo da campanha (votação, prestação de contas e atos de campanha), aferidos a partir do deferimento do DRAP.
Já a fraude "sui generis", fundamentada no art. 8º, § 3º da Resolução TSE 23.735/24, dispensa tais elementos e se concentra na inviabilidade jurídica originária da candidatura (candidatura "natimorta") somada à inércia partidária em promover a tempestiva regularização da cota.
A distinção entre as duas modalidades não é meramente acadêmica: possui consequências práticas relevantes quanto ao momento de aferição do percentual mínimo de gênero e quanto ao standard probatório exigido em cada caso, orientando tanto a atuação do Ministério Público Eleitoral quanto a defesa dos partidos políticos e candidatos em ações de investigação judicial eleitoral.
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