Há, no desenho brasileiro da segurança pública, um movimento que já não pode ser tratado como episódico. Atribuições que por décadas se concentraram nas polícias estaduais, sobretudo as mais ordinárias e cotidianas do policiamento, vêm sendo progressivamente compartilhadas com os municípios, por via legislativa, por via jurisprudencial e pela própria prática administrativa das cidades, que passaram a organizar patrulhamento preventivo, videomonitoramento, fiscalização de trânsito e rondas de proteção a mulheres em situação de violência doméstica. As razões são conhecidas. A demanda por segurança é local, a cobrança recai sobre o prefeito, e a presença cotidiana no espaço urbano é justamente o que as polícias estaduais, pressionadas por outras frentes, têm mais dificuldade de assegurar.
O ordenamento acompanhou essa pressão. A lei 13.022/14 deu às guardas um estatuto geral e um rol de competências que inclui a prevenção de infrações e o encaminhamento à autoridade policial do autor de flagrante delito. A lei 13.675/18 incluiu-as entre os integrantes operacionais do Sistema Único de Segurança Pública. O STF reconheceu seu poder de polícia de trânsito (tema 472), afirmou sua natureza de órgão de segurança pública (ADPF 995) e, em fevereiro de 2025, declarou constitucional o policiamento ostensivo e comunitário por elas exercido, vedada a polícia judiciária e sob controle externo do Ministério Público (tema 656). A PEC 18/25 vai além e admite a criação de polícias municipais de natureza civil. O município deixou de ser espectador da segurança pública e passou a ser um de seus executores, precisamente naquilo que ela tem de mais rotineiro, que é a presença ostensiva e a primeira resposta à ocorrência.
Essa transferência gradual não veio acompanhada de reflexão proporcional sobre o que ela exige. Por mais de três décadas, o debate concentrou-se em saber até onde iam as competências das guardas, e produziu duas leituras igualmente insatisfatórias, uma que reduzia a corporação à vigilância patrimonial e outra que lhe atribuía competências gerais de polícia, à margem da repartição do art. 144. Esse ciclo se encerrou, e o encerramento trouxe à superfície uma questão anterior e mais decisiva. Qual é o fundamento jurídico que legitima o emprego excepcional da força por essas instituições, em que momento esse emprego deixa de ser faculdade para assumir a natureza de dever e, sobretudo, dever de quem?
Sustenta-se aqui que a resposta está na teoria dos deveres estatais de proteção e que o destinatário primeiro desse dever não é o guarda, mas o município. A teoria não cria competências. Incide sobre as existentes e altera o modo de exercê-las, convertendo em dever o que a leitura tradicional tratava como faculdade. E como nenhum dever pode ser exigido de quem não foi habilitado a cumpri-lo, o peso maior da conversão recai sobre a instituição, que passa a responder pela formação, pelos meios e pelo controle sem os quais o agente não tem como agir de modo proporcional. A trajetória normativa do armamento das guardas já caminhava nessa direção antes que a doutrina a nomeasse.
Do critério demográfico ao critério de capacidade
Em sua redação original, o Estatuto do Desarmamento (lei 10.826/03) tratava o porte das guardas a partir do tamanho da cidade, autorizando-o nas capitais e nos municípios com mais de 500 mil habitantes, restringindo-o ao serviço naqueles entre 50 mil e 500 mil e negando-o abaixo desse patamar. O mesmo diploma continha, porém, no § 3º do art. 6º, uma segunda chave de leitura, ao condicionar o porte à formação funcional em estabelecimentos de ensino de atividade policial, à existência de mecanismos de fiscalização e de controle interno e à supervisão do Ministério da Justiça. Um critério dizia onde a guarda podia ser armada. O outro dizia em que condições.
Em fevereiro de 2021, ao julgar as ADIn 5.538 e 5.948 e a ADC 38, o Supremo declarou inconstitucionais as restrições baseadas no número de habitantes, sob o fundamento, demonstrado com estatísticas de mortes violentas pelo relator, ministro Alexandre de Moraes, de que a criminalidade grave não se distribui segundo a população dos municípios. O que permaneceu de pé é tão relevante quanto o que caiu, porque as exigências de formação, fiscalização e controle interno seguiram intactas. A legitimidade do porte passou a depender do preparo da guarda, e não mais do tamanho da cidade que a mantém. Os efeitos foram rápidos. O percentual de municípios com guarda cujos agentes utilizam arma de fogo passou de 15,6% em 2014 para 22,4% em 2019 e chegou a 30% em 2023, o equivalente a 396 das 1.322 cidades que mantinham guarda naquele ano, e a expansão foi proporcionalmente mais intensa nas cidades pequenas, onde o critério demográfico antes impedia o porte e onde há menos recursos para formar, requalificar e controlar os agentes.1
A regulamentação acompanhou o movimento, sempre no sentido de adensar as condições. A lei 13.022/14 exigiu capacitação específica, com matriz curricular compatível com as atividades (art. 11), e previu a suspensão do porte por restrição médica, decisão judicial ou justificativa do dirigente (art. 16, parágrafo único). A lei 13.060/14 determinou a prioridade dos instrumentos de menor potencial ofensivo e atribuiu ao poder público o dever de fornecê-los (arts. 3º e 5º). O decreto 11.615/23 submeteu os guardas com porte a estágio anual de qualificação de no mínimo oitenta horas e condicionou a concessão à existência de corregedoria própria e de ouvidoria. O decreto 12.341/24 regulamentou a lei 13.060, impôs o emprego diferenciado da força, situou a arma de fogo como último recurso e condicionou o repasse de recursos do Fundo Nacional de Segurança Pública à observância desse regime. O porte deixou de ser um ato único de habilitação e tornou-se um regime de manutenção, com prova periódica de aptidão. Ampliação de competências e exigência de preparo não são processos paralelos. São o mesmo processo, visto de ângulos diferentes.
A pergunta que sobrou
Reconhecida a legitimidade da atuação ostensiva e do porte funcional, a questão relevante deixa de ser se o guarda pode estar na rua, e armado. Com que fundamento ele emprega a força quando, legitimamente presente e no exercício de competência própria, depara-se com agressão em curso a direito fundamental de terceiro, e em que circunstâncias essa atuação lhe é exigível?
A resposta tradicional invoca a legítima defesa de terceiro e o estrito cumprimento do dever legal (arts. 25 e 23, III, do CP). Ambas explicam por que a ação, se praticada, não é crime, mas nenhuma explica por que deve ser praticada. A dificuldade se torna visível quando se observa que a prisão em flagrante realizada por guarda municipal costuma ser enquadrada na primeira parte do art. 301 do CPP, segundo a qual qualquer do povo poderá prender quem se encontre em flagrante delito, de modo que sua atuação seria faculdade idêntica à de um particular. Essa leitura ignora que o guarda não está na rua como particular. Está como agente investido de competência estatal, cuja lei de regência elege a proteção dos direitos fundamentais e a preservação da vida como princípios de atuação (art. 3º da lei 13.022/14) e lhe atribui a prevenção de infrações e o encaminhamento do autor de flagrante (art. 5º). O próprio CP oferece os pontos de apoio, ao tornar relevante a omissão de quem devia e podia agir para evitar o resultado (art. 13, § 2º) e ao negar o estado de necessidade a quem tinha o dever legal de enfrentar o perigo (art. 24, § 1º). Tudo depende, portanto, de reconhecer que esse dever existe e de explicar de onde ele retira sua força normativa.
O dever de proteção como fundamento
A explicação está na dimensão objetiva dos direitos fundamentais. Além de limitarem o poder estatal, eles impõem ao Estado deveres positivos de proteção dos bens que asseguram, inclusive contra ameaças provenientes de terceiros. A teoria dos deveres de proteção foi desenvolvida pelo Tribunal Constitucional Federal alemão a partir da primeira decisão sobre o aborto, de 1975, e seu corolário, a proibição de proteção insuficiente, ganhou formulação expressa na segunda decisão sobre o tema, em 1993. A estrutura é triangular, com um titular de direito fundamental ameaçado, uma fonte de ameaça que não é o Estado e o Estado como destinatário do dever de agir. Não se trata de importar categoria estrangeira, mas de sistematizar uma exigência que decorre de uma Constituição que faz da dignidade humana fundamento da República e confere eficácia normativa aos direitos fundamentais.2
O Supremo já opera com essa categoria, ainda que nem sempre a nomeie. No HC 104.410/RS, o ministro Gilmar Mendes invocou a proibição de proteção deficiente justamente no contexto do controle de armas de fogo. No tema 592, a Corte afirmou a responsabilidade do Estado pela morte de detento quando descumprido seu dever específico de proteção. É certo que esse precedente se forma numa relação de custódia, em que a sujeição especial torna o dever mais nítido, e a transposição exige cuidado. O critério que ele consagra, contudo, é o do dever específico em oposição ao dever genérico de prover segurança, e esse critério é transponível. Na custódia, o que torna o dever específico é a relação de sujeição. Na rua, é a conjugação entre competência atribuída por lei, presença no local e capacidade concreta de impedir o dano.
A dogmática administrativa fornece o instrumento para operacionalizar a ideia, porque a discricionariedade se desdobra na decisão sobre se atuar e na escolha sobre como atuar. O tribunal alemão reconheceu ao Estado ampla margem na escolha dos meios de proteção, margem que só se estreita quando apenas uma medida se mostra eficaz. Transposta para as guardas, a lição tem contornos precisos. Presentes cumulativamente a competência previamente estabelecida, a ameaça concreta e atual a direito fundamental e a possibilidade objetiva de atuação eficaz sem risco desproporcional ao próprio agente, a discricionariedade quanto ao se atuar reduz-se a zero. Permanece, e deve permanecer, a margem quanto ao como, regida pelo uso diferenciado da força. O último requisito não é detalhe, porque o dever de proteção não exige heroísmo, e aguardar apoio quando a intervenção isolada seria ineficaz ou temerária pode ser exatamente a conduta que o dever impõe.
A decisão de usar a força e o que a técnica ensina ao direito
Considere-se a situação típica. O agente patrulha o entorno de um equipamento público municipal, competência que lhe pertence sem controvérsia desde a redação originária do § 8º do art. 144, e depara-se com agressão física em curso contra terceiro. Tem informação fragmentária sobre o agressor, sobre a presença de armas e sobre o número de envolvidos. O intervalo entre perceber e decidir se mede em segundos, enquanto o apoio policial, se acionado, chega em minutos. A literatura operacional descreve essa decisão como um ciclo de observação, orientação, decisão e ação, percorrido sob compressão de tempo e em desvantagem estrutural, porque o agente reage a uma ação que já começou, e descreve também os efeitos fisiológicos do estresse agudo, como o estreitamento do campo visual, a exclusão auditiva e a perda de coordenação motora fina. Nessas condições, a deliberação racional cede espaço ao repertório previamente treinado, e o agente faz, no momento crítico, aquilo que treinou até a automatização, e não o que sabe em tese.3
A constatação tem consequência jurídica direta. A proporcionalidade exigida pelo decreto 12.341/24, que impõe a seleção do nível de força adequado à ameaça, não é ponderação de gabinete. É escolha feita em segundos dentro de um repertório de respostas disponíveis, e, se esse repertório contém apenas a verbalização e a arma de fogo, a escala de intervenção que a norma pressupõe simplesmente não existe. O mesmo raciocínio alcança a legítima defesa, já que o art. 25 do CP exige o uso moderado dos meios necessários, entendidos como os menos lesivos dentre os disponíveis e eficazes. Quem define os meios disponíveis, porém, não é o agente no momento da ocorrência, mas o município, meses antes, quando decide o que comprar, o que treinar e o que regulamentar. A proporcionalidade do caso concreto é, em larga medida, pré-constituída institucionalmente.
Daí a importância do padrão de avaliação. O controle jurídico da força deve adotar a perspectiva ex ante do agente razoável, com as informações disponíveis no momento do fato, e não a reconstrução retrospectiva de quem já conhece o desfecho. A dogmática penal trabalha com essa perspectiva na legítima defesa e nas descriminantes putativas (art. 20, § 1º, do CP), e a mesma lógica inspira a lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro quando manda considerar os obstáculos e as dificuldades reais enfrentados pelo agente público (art. 22) e restringe sua responsabilização pessoal aos casos de dolo ou erro grosseiro (art. 28). O agente razoável de referência, contudo, só pode ser o agente razoavelmente treinado. Quando o município não forma, não equipa e não requalifica, a distância entre o padrão exigível e a capacidade real do agente não lhe é imputável. É imputável à instituição.4
Convém, por fim, desfazer um pressuposto difundido. O discurso corrente sobre uso da força concentra-se no risco do excesso e trata a abstenção como opção sempre segura. O agente opera, na verdade, entre dois limites simultâneos, porque o excesso viola a proibição de excesso em relação a quem sofre a força, e a inação diante de agressão que se podia obstar viola a proibição de proteção insuficiente em relação a quem sofre a agressão. Os dois limites não têm a mesma densidade, e o controle da insuficiência é reconhecidamente menos intenso, dada a margem que o Estado detém na escolha dos meios. Mas a diferença é de intensidade, e não de natureza.
O dever, antes de ser do agente, é do Município
Se o emprego diferenciado da força é dever, ele precisa ser exequível, porque um dever que não pode ser cumprido nas condições em que deve sê-lo transforma-se em armadilha para quem está na ponta. Daí decorrem exigências que recaem sobre o município antes de recaírem sobre o agente, todas com lastro normativo expresso. A primeira é a formação, exigida de modo convergente pela lei 13.022/14, pela lei 13.060/14 e pelo decreto 11.615/23, com instrumentos de menor potencial ofensivo, tiro defensivo, defesa pessoal e requalificação anual. Habilidade de tiro, porém, não se confunde com capacidade de decisão, e formação adequada inclui treinamento baseado em cenários, com tomada de decisão sob estresse, verbalização, técnicas de contenção e atendimento pré-hospitalar, este exigido pelo art. 6º da lei 13.060/14.
A segunda exigência é o equipamento. A prioridade legal dos instrumentos de menor potencial ofensivo pressupõe que eles existam, e o art. 5º da lei 13.060/14 transforma essa disponibilidade em dever do poder público. A hipótese não é teórica, pois em 55 municípios as guardas utilizavam, em 2023, exclusivamente arma de fogo, sem qualquer instrumento intermediário, o que as coloca, por desenho institucional, diante do binômio da omissão ou do excesso. O paradoxo é recorrente, porque muitos municípios concentram esforço e orçamento no credenciamento junto à Polícia Federal e na aquisição do armamento, que é a etapa mais visível do processo, e negligenciam os meios que dariam sentido à gradação exigida em lei.
A terceira é o protocolo. Procedimentos operacionais padrão escritos devem definir níveis de intervenção, critérios de acionamento do apoio policial, comunicação e registro pós-ocorrência, este último exigido pelo decreto 12.341/24 sempre que o uso da força resultar em lesão ou morte. O protocolo orienta a decisão no momento em que ela precisa ser tomada e fixa os parâmetros da avaliação posterior, protegendo ao mesmo tempo o cidadão e o agente. A quarta é o controle. Corregedoria e ouvidoria são condição legal do porte, e a suspensão por restrição médica pressupõe acompanhamento de saúde, inclusive psicológica, capaz de identificar a restrição antes que ela se manifeste numa ocorrência. A distância entre essas exigências e a realidade é mensurável, já que em 2019 apenas 46,8% dos municípios com guarda declararam ter instituído algum órgão de controle interno, externo ou social. A ausência dessas condições não exonera o município. Ela própria configura proteção insuficiente e é sindicável como tal.
As consequências da inobservância
A consequência principal é a responsabilidade civil do município, que opera nas duas direções do problema. Na direção da omissão, o Supremo afasta a responsabilização por omissão genérica e exige nexo causal direto entre a falha estatal e o dano, critério que não impede a tese aqui defendida, antes a delimita. Quando o agente municipal, investido de competência, presente ao local e materialmente capaz de obstar a agressão, abstém-se de agir, não há omissão genérica quanto ao dever difuso de prover segurança, mas omissão específica de quem tinha dever concreto de atuar. Na direção do excesso, a responsabilidade é objetiva (art. 37, § 6º, da Constituição), e, no tema 1.237, o Supremo afirmou que o Estado responde, segundo a teoria do risco administrativo, por morte ou ferimento decorrentes de operações de segurança pública, cabendo-lhe provar eventuais excludentes. O regresso contra o agente depende de dolo ou culpa, e a falta de preparo institucional produz aqui efeito relevante, porque o excesso decorrente de formação inexistente ou deficiente dificilmente pode ser atribuído, por inteiro, à culpa individual.
Quanto à responsabilidade pessoal do agente, disciplinar ou penal, impõe-se cautela substantiva, porque a conversão da faculdade em dever não autoriza punição automática de quem não agiu. A aferição precisa considerar a possibilidade material de atuação, o risco concreto, a informação disponível naquele momento e, sobretudo, se o agente recebeu do município a formação e os meios que o habilitariam a agir. O mesmo art. 13, § 2º, do CP que exige o dever exige também o poder de agir, e responsabilizar o agente por omissão ou excesso decorrentes de despreparo institucional é transferir ao elo mais fraco o ônus de uma falha da organização.
O que o dever de proteção não autoriza
Delimitar é tão necessário quanto sustentar. O dever de proteção não amplia competências, e o guarda não adquire, por força dele, atribuição de polícia judiciária, expressamente excluída pela tese do tema 656. Tampouco converte a guarda em polícia de propósito geral, já que a atuação municipal é complementar à dos demais órgãos do art. 144, e não concorrente. Também não supre requisitos legais específicos, e a busca pessoal é o exemplo mais claro, pois seu parâmetro continua sendo a fundada suspeita do art. 244 do CPP. E, sobretudo, não é salvo-conduto para o excesso, porque o mesmo princípio que condena a insuficiência condena a desmesura, e dizer que a omissão é reprovável não equivale a dizer que qualquer ação é admissível.
Encerramento
O compartilhamento crescente das atribuições ordinárias de segurança pública com os municípios é um dado da realidade institucional brasileira, e tudo indica que se aprofundará. O dever de proteção oferece o fundamento que faltava sem criar polícia nova nem desorganizar a repartição do art. 144. Para o agente, substitui a ambiguidade por orientação, porque a abstenção diante de agressão que se podia obstar não é a opção segura que se imagina, e o protege ao exigir que sua conduta seja avaliada à luz do preparo que efetivamente recebeu. Para o município, estabelece que criar e armar uma guarda não se esgota no ato de instituição nem no credenciamento junto à Polícia Federal, pois daí decorrem deveres permanentes de formação, equipamento, protocolo e controle, cuja inobservância é, ela mesma, proteção insuficiente. Quanto mais a segurança pública se municipaliza, mais esse dever pesa sobre quem a assume. A evolução jurídica das guardas municipais é, afinal, a evolução do seu preparo.
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1. IBGE. Pesquisa de Informações Básicas Municipais (Munic), edições de 2014, 2019 e 2023. Rio de Janeiro: IBGE.
2. SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais. 13. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2018;
CANARIS, Claus-Wilhelm. Direitos fundamentais e direito privado. Trad. Ingo Wolfgang Sarlet e Paulo Mota Pinto. Coimbra: Almedina, 2003; e
FELDENS, Luciano. Direitos fundamentais e direito penal. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008.
3. OSINGA, Frans P. B. Science, Strategy and War: The Strategic Theory of John Boyd. Londres: Routledge, 2007.
GROSSMAN, Dave; CHRISTENSEN, Loren W. On Combat: The Psychology and Physiology of Deadly Conflict in War and in Peace. Belleville: PPCT Research Publications, 2004.
4. A formulação clássica desse padrão encontra-se na jurisprudência da Suprema Corte dos Estados Unidos, que determinou a aferição da razoabilidade do uso da força segundo a perspectiva de um agente razoável no local dos fatos, e não segundo a visão retrospectiva, considerando que decisões dessa natureza são tomadas em frações de segundo, em circunstâncias tensas, incertas e em rápida evolução. Cf. Graham v. Connor, 490 U.S. 386 (1989).