Por unanimidade, o STF declarou a inconstitucionalidade de dispositivos de duas leis municipais de Curitiba/PR que reestruturaram as carreiras do magistério e da educação infantil sem a prévia dotação orçamentária exigida pelo art. 169, § 1º, da Constituição.
A Corte, contudo, modulou os efeitos da decisão para preservar enquadramentos funcionais, progressões, aposentadorias e parcelas remuneratórias já implementadas, vedando apenas a concessão de benefícios ainda não efetivados.
A maioria dos ministros acompanhou integralmente o voto do relator, ministro André Mendonça.
Flávio Dino, Dias Toffoli, Kassio Nunes Marques e Edson Fachin aderiram ao resultado, mas com ressalvas de fundamentação.
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O recurso foi interposto pelo município, que sustenta a nulidade integral das leis por impacto fiscal não previsto.
Complemento de voto
Ao apresentar complemento de voto, o ministro André Mendonça explicou que adiou o julgamento para analisar documentos e estudos técnicos apresentados pelos sindicatos após a liberação do processo. Embora tenha admitido a juntada desse material aos autos, concluiu que as novas informações não alteram sua conclusão pela inconstitucionalidade das leis.
Segundo o relator, os documentos demonstram que o município elaborou estimativa de impacto orçamentário e financeiro antes da edição das normas, mas esse não é o ponto central da controvérsia. Para Mendonça, o art. 169, § 1º, da Constituição exige, além da estimativa de impacto, prévia dotação orçamentária suficiente e autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, requisitos que, em seu entendimento, não foram observados.
O ministro ressaltou que pareceres da própria Câmara Municipal de Curitiba apontaram a ausência de indicação da fonte de custeio e da dotação orçamentária necessária para suportar o aumento das despesas com pessoal, razão pela qual manteve integralmente os fundamentos do voto já proferido.
Por fim, Mendonça reafirmou a proposta de modulação dos efeitos da decisão. O relator sugeriu que eventual declaração de inconstitucionalidade produza efeitos apenas para o futuro (ex nunc), preservando os enquadramentos funcionais, as progressões, as parcelas remuneratórias já pagas de boa-fé e as aposentadorias concedidas aos servidores da educação do município de Curitiba, sem, contudo, autorizar novos pagamentos ou implementações ainda não efetivados.
Voto-vista
O ministro Flávio Dino acompanhou o resultado proposto pelo relator, André Mendonça, mas apresentou fundamentação distinta. Segundo ele, a jurisprudência tradicional do STF sempre tratou a ausência de prévia dotação orçamentária prevista no art. 169, § 1º, da Constituição como hipótese de ineficácia da lei, e não de sua invalidade. Dino lembrou diversos precedentes da Corte e afirmou que o Supremo ainda vive um momento de transição sobre esse entendimento, especialmente após a inclusão do art. 113 do ADCT.
Para o ministro, o caso envolve uma controvérsia fática sobre a existência de dotação orçamentária suficiente, questão que, em seu entendimento, não pode ser aprofundada em controle de constitucionalidade. Dino destacou que houve pagamento das vantagens previstas nas leis municipais, circunstância que evidencia dúvida objetiva sobre a alegada insuficiência orçamentária.
Assim, votou pelo desprovimento do recurso extraordinário, preservando as promoções, aposentadorias e parcelas remuneratórias concedidas aos servidores. Apesar da divergência quanto aos fundamentos, acompanhou o relator em razão da modulação dos efeitos proposta por André Mendonça, por entender que, na prática, ambos os votos conduzem ao mesmo resultado.
Divergência?
Inicialmente, o ministro Kassio Nunes Marques divergiu do relator e votou pelo desprovimento do recurso. Para ele, a ausência de prévia dotação orçamentária gera apenas a ineficácia da lei, e não sua invalidade, conforme a jurisprudência consolidada do STF.
Segundo o ministro, a norma permanece válida, mas com a aplicação suspensa até o cumprimento dos requisitos fiscais. Também ponderou que as leis em discussão foram editadas antes da EC 95/16 e da inclusão do art. 113 do ADCT, razão pela qual não seria o caso de alterar a orientação da Corte nesse julgamento.
Ao final da sessão, ajustou seu voto e acompanhou o relator.
Demais votos
O ministro Dias Toffoli acompanhou o relator, André Mendonça, mas reiterou que a ausência de prévia dotação orçamentária compromete a eficácia, e não a validade, da lei. Ao lembrar precedentes do STF e a criação de varas da Justiça Federal em 2003, afirmou que normas podem ser válidas e ter seus efeitos suspensos até a existência de recursos orçamentários. Apesar da divergência quanto aos fundamentos, acompanhou a conclusão do relator.
Ministro Cristiano Zanin também acompanhou o relator, André Mendonça, e defendeu que o art. 169, § 1º, da Constituição passe a ser tratado como parâmetro de controle de validade das leis, e não apenas de sua eficácia. Segundo ele, esse entendimento reflete a evolução da jurisprudência do STF e da própria Constituição, além de reforçar a exigência de estudos de impacto orçamentário para evitar a aprovação de normas que gerem despesas sem previsão financeira.
O ministro Luiz Fux acompanhou o relator, André Mendonça. Para ele, o art. 169, § 1º, da Constituição passou a constituir parâmetro de controle de constitucionalidade das leis, especialmente após a evolução da legislação e da jurisprudência do STF, razão pela qual aderiu ao entendimento do relator.
A ministra Cármen Lúcia acompanhou o relator. Para ela, a exigência de prévia dotação orçamentária suficiente, prevista no art. 169, § 1º, da Constituição, é requisito de validade constitucional da lei, e não apenas de sua eficácia. Segundo a ministra, admitir a edição de normas sem o cumprimento dessa exigência compromete a responsabilidade fiscal e transfere ao Judiciário a solução de problemas criados pelo Legislativo e pelo Executivo.
O ministro Gilmar Mendes acompanhou o ministro André Mendonça, e afirmou que a jurisprudência do STF evoluiu para reconhecer o art. 169, § 1º, da Constituição como parâmetro de controle de constitucionalidade. Segundo ele, a mudança fortalece a responsabilidade fiscal, exige maior rigor na criação de despesas públicas e ajuda a conter as chamadas "pautas-bomba". Gilmar também destacou que o entendimento terá impacto relevante para estados e municípios e demandará maior diálogo entre os Poderes.
Por fim, o ministro Edson Fachin acompanhou o relator, André Mendonça, com ressalvas quanto aos fundamentos expostos por Flávio Dino. Ao votar, destacou a relevância do tema para a responsabilidade fiscal e afirmou que a controvérsia possui impacto federativo, alcançando municípios, Estados e a União. Também elogiou o complemento de voto apresentado pelo relator.
- Processo: ARE 1.477.280