A ZFM - Zona Franca de Manaus foi concebida como instrumento de desenvolvimento regional. Seu regime jurídico diferenciado, reafirmado pela CF/88 e sucessivamente prorrogado, parte da premissa de criação de condições econômicas que tornem viável e competitiva a atividade produtiva na Amazônia.
Ocorre que, no campo do PIS e da Cofins, uma interpretação restritiva adotada pela Receita Federal do Brasil vem produzindo exatamente o efeito contrário, que é o de penalizar quem se instalou na ZFM e ali vende seus produtos.
A legislação equipara as remessas de mercadorias à ZFM à exportação, nos termos do art. 4º do decreto-lei 288/67. E equipara também as chamadas vendas internas, aquelas realizadas entre pessoas jurídicas ambas sediadas na ZFM, à exportação, conforme reconhece a própria Receita Federal na Solução de Consulta Cosit 112/20 e, mais recentemente, o STJ ao julgar o Tema 1.239, em 2025.
Como destacado no julgamento da ADIn 2.348-MC pelo STF, essa equiparação significa que “a Zona Franca de Manaus, por força do referido decreto, é tratada como área estrangeira” para fins fiscais.
Sendo assim, tanto as vendas de mercadoras à ZFM, como as vendas internas na região estão desoneradas de PIS e Cofins, por expressa disposição dos arts. 5º, III, da lei 10.637/02 e 6º, III, da lei 10.833/03.
Até aqui, nenhuma controvérsia. O problema surge quando se indaga sobre os créditos, especialmente nessa segunda situação (vendas internas na ZFM).
A legislação de PIS/Cofins determina, em seus artigos 5º, §1º, da lei 10.637/02 e 6º, §1º, da lei 10.833/03, que ficam mantidos os créditos apurados na hipótese de exportação de mercadorias para o exterior.
Se a remessa à ZFM é equiparada à exportação, e se a exportação garante a manutenção de créditos, a conclusão lógica é a de que os créditos de PIS/Cofins relativos à aquisição de insumos devem ser mantidos nas operações destinadas à ZFM.
Mas, o art. 3º, § 2º, II, das leis nos 10.637/02 e 10.833/03 prevê que não há crédito na aquisição de bens e serviços não sujeitos a PIS/Cofins, inclusive isentos, alíquota zero ou não tributados e, assim, as autoridades fiscais estendem essa interpretação às vendas na própria ZFM. Tal interpretação, contudo, ignora que a desoneração das operações destinadas à ZFM resulta de expressa equiparação legal à exportação, hipótese em que o legislador assegurou, de forma explícita, a manutenção integral dos créditos.
Some-se a isso o reconhecimento, pelo STF e pelo STJ, da finalidade extrafiscal inerente ao regime da ZFM, circunstância que impõe interpretação que prestigie, e não esvazie, os incentivos conferidos à região.
No julgamento do RE 592.891 (Tema 322 do repercussão geral), a ministra Rosa Weber destacou que a interpretação dos benefícios fiscais de IPI na ZFM, o que é também extensível a PIS/Cofins, deve ser ampla, “o mais abrangente possível para neutralizar as desigualdades existentes”.
A assimetria competitiva e consequente triangularização das operações
A consequência prática dessa interpretação é devastadora para as empresas instaladas na ZFM. E isso pode ser comprovado numericamente.
Considere-se, por exemplo, uma empresa localizada fora da ZFM que adquire insumos por R$ 100 mil, pagando PIS de R$ 1.650 e Cofins de R$ 7.600, e que posteriormente revende seus produtos para pessoa jurídica sediada na ZFM, apura e mantém créditos de R$ 9.250, já que sua operação de saída é equiparada à exportação.
Agora, tome-se a mesma operação realizada por empresa sediada dentro da ZFM. Ao adquirir os mesmos insumos localmente, portanto, com alíquota zero de PIS e Cofins, a empresa não gera créditos na entrada. E ao revender internamente na ZFM, também com alíquota zero na saída, fica com crédito zero.
O resultado é o de que duas empresas que realizam operações economicamente idênticas, revenda de mercadorias à pessoa jurídica na ZFM, recebem tratamentos tributários diametralmente opostos.
Sob a ótica do PIS/Cofins não cumulativo, a empresa situada fora da ZFM encontra-se em posição fiscal mais vantajosa do que aquela que é beneficiária do regime especial de desenvolvimento regional. E isso é um paradoxo, pois o benefício fiscal se converte em desvantagem competitiva.
Se levada às últimas consequências, a interpretação fazendária força a empresa instalada na ZFM a adotar uma estrutura operacional indireta e artificialmente onerosa, que é a de remeter suas mercadorias inicialmente para empresa situada fora da Zona Franca, para que esta, então, as revendas para dentro da ZFM.
Somente assim a empresa conseguiria se valer da manutenção de créditos, pois a operação intermediária, de saída da ZFM, geraria débitos, e a revenda subsequente para dentro da ZFM, por ser equiparada à exportação, permitiria manter os créditos da etapa anterior.
Essa estrutura, além de onerosa e burocraticamente inviável, contraria os princípios da praticidade e da eficiência que devem nortear a administração tributária.
E o mais grave é que premia a forma sobre a substância e incentiva operações destituídas de propósito negocial, apenas para contornar uma restrição interpretativa que não encontra respaldo no texto legal.
A jurisprudência em formação
No STJ prevalece o entendimento de que é possível o creditamento de PIS e Cofins nas aquisições realizadas por empresas situadas na ZFM, desde que a operação posterior seja tributada, conforme decidido no REsp 1.259.343/AM e no AgInt no REsp 2.170.634/AM.
A questão que permanece aberta, e que é justamente a mais relevante para as empresas estabelecidas na ZFM, diz respeito à possibilidade de creditamento quando a operação posterior não é tributada justamente porque também é equiparada à exportação.
O tema é ainda incipiente no Judiciário, mas não há motivos para que a jurisprudência se firme em sentido contrário. Se vendas internas na ZFM, destinadas ao consumo ou à industrialização, também são equiparadas à exportação, a mesma lógica das operações efetivamente exportadas (ou de vendas de fora para dentro da ZFM) deve ser aplicada.
Como reconheceu o STF no julgamento do RE 592.891, “a interpretação apropriada, à luz da Constituição como um todo, é aquela que procura da máxima efetividade aos incentivos fiscais direcionados para a potencialização do desenvolvimento da Zona Franca de Manaus.”
Fundamentos para afastar a restrição ao creditamento
A vedação à manutenção de créditos nas operações internas da ZFM padece de ao menos quatro vícios insuperáveis.
Em primeiro lugar, penaliza a empresa localizada na ZFM, colocando-a em desvantagem frente a concorrentes situados fora da região, em violação direta ao princípio da isonomia tributária.
Em segundo lugar, desvirtua o princípio da não cumulatividade, que foi adotada pelo legislador justamente para evitar que a tributação em cascata onere excessivamente a cadeia produtiva. A interpretação fazendária rompe esse mecanismo neutralizador, impondo ao contribuinte uma carga tributária que ele não teria caso estivesse situado fora da região.
Em outras palavras, a restrição transforma a não cumulatividade em letra morta para as empresas da ZFM, criando um regime híbrido em que a desoneração na saída é apenas aparente, pois vem acompanhada da vedação ao crédito na entrada.
Em terceiro lugar, esvazia a finalidade constitucional da ZFM, que é promover o desenvolvimento regional mediante incentivos fiscais efetivos, e não mediante obstáculos operacionais que inviabilizam a competitividade.
A vedação ao crédito anula parcialmente o benefício concedido na saída, criando um paradoxo em que o incentivo fiscal se converte em desincentivo à permanência e ao investimento na região.
Por fim, gera impactos econômicos diretos nos preços dos produtos vendidos aos consumidores dentro da ZFM, uma vez que o custo tributário não recuperável é inevitavelmente repassado ao mercado local.
Essa majoração de preços prejudica justamente a população que a política de desenvolvimento regional pretendia beneficiar, agravando desigualdades socioeconômicas em uma das regiões mais vulneráveis do país e contrariando o objetivo constitucional de redução das desigualdades regionais.
Como bem sintetizou o ministro Edson Fachin no RE 592.891, o tratamento diferenciado para a ZFM “encontra suas razões na necessidade de desigualar juridicamente uma situação fática desigual para realizar, assim, a igualdade”.
O caminho adiante
A legislação é textual ao permitir a apuração de créditos de PIS/Cofins nas operações que envolvem a ZFM. O sistema legal desvincula o direito ao crédito da tributação da receita de saída nas hipóteses em que as operações são equiparáveis à exportação.
Não há lacuna a ser colmatada, nem ambiguidade a ser resolvida. Há, isso sim, uma interpretação restritiva que, ao restringir onde a lei não restringe, produz resultado contrário à política pública que justifica a própria existência do regime diferenciado.
Espera-se que os tribunais, ao enfrentarem a questão de forma definitiva, reconheçam o que a legislação já diz, ou seja, que a equiparação à exportação deve operar em sua integralidade, inclusive para fins de manutenção de créditos nas operações internas na ZFM.
Do contrário, a Zona Franca de Manaus, que deveria ser zona de incentivo, seguirá sendo, no campo do PIS e da Cofins, uma zona de penalidade.