Nesta quinta-feira, 28, o STF retomou, em sessão plenária, o julgamento de três ações relacionadas à reforma da lei de improbidade administrativa promovida pela lei 14.230/21.
Os ministros analisaram dispositivos questionados nas ADIns 7.156 e 7.236, ajuizadas, respectivamente, pela Confederação Nacional dos Servidores e Funcionários Públicos das Fundações, Autarquias e Prefeituras Municipais e pela Conamp – Associação Nacional dos Membros do Ministério Público.
As ações impugnam diversos pontos da reforma, entre eles regras sobre dolo, responsabilização de particulares, atos de improbidade por violação a princípios, sanções, perda da função pública e prescrição.
Na sessão desta quinta-feira, o plenário concluiu a análise de parte dos dispositivos. A condução dos votos coube, em grande medida, ao ministro Alexandre de Moraes, relator da ADIn 7.236 e vistor nas ADIns 6.678 e 7.156.
O julgamento, no entanto, foi suspenso pelo adiantado da hora e não será retomado antes de 11 de junho. Ainda não há data definida para a continuidade da análise.
Quanto à ADIn 6.678, ajuizada pelo PSB contra dispositivos da redação original da lei de improbidade administrativa, a Corte julgou a ação prejudicada em razão da superveniência da lei 14.230/21, que extinguiu a modalidade culposa. O tema se conecta ao julgamento do RE 656.558, Tema 309 da repercussão geral, no qual o Supremo afastou, em 2024, a improbidade culposa. Na ocasião, a Corte fixou a tese de que o dolo é indispensável para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa.
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Veja o que foi concluído até o momento:
- Improbidade culposa: o STF reafirmou que a responsabilização por improbidade administrativa exige dolo. Sem intenção, não há ato ímprobo.
- Divergência interpretativa: a Corte validou a regra que afasta improbidade em caso de divergência jurídica, desde que não haja dolo nem erro grosseiro.
- Sócios e diretores: o Tribunal permitiu a responsabilização de sócios, diretores e colaboradores quando houver participação dolosa no ato e benefício direto ou indireto.
- Violação a princípios: o STF validou o rol taxativo do art. 11 da LIA. Assim, só configuram improbidade por violação a princípios as condutas expressamente previstas na lei.
- Sanções por improbidade: a Corte manteve a possibilidade de aplicação isolada ou conjunta das penas e a exigência de trânsito em julgado para sua execução. Também afastou a limitação da proibição de contratar ao ente público diretamente lesado.
Improbidade culposa
O primeiro ponto analisado tratou dos dispositivos da lei 14.230/21 que afastaram expressamente a responsabilização por culpa na lei de improbidade administrativa.
Por unanimidade, o STF acompanhou o relator, ministro Alexandre de Moraes, para reafirmar que não há responsabilização por ato de improbidade administrativa culposo.
Inicialmente, Moraes havia votado pela perda de objeto da impugnação, por entender que o Supremo já havia definido a matéria em repercussão geral. Durante o julgamento, no entanto, reajustou o voto para acompanhar a posição do ministro Gilmar Mendes e julgar improcedente o pedido.
Com isso, a Corte declarou a constitucionalidade dos dispositivos que excluíram a modalidade culposa e reiterou a jurisprudência de que a improbidade administrativa exige dolo.
Ao votar, Moraes afirmou que a ideia de um "corrupto culposo" é de difícil caracterização, uma vez que a improbidade pressupõe ilegalidade qualificada, vinculada à corrupção, ao enriquecimento ilícito ou ao prejuízo ao erário.
Divergência interpretativa
Na sequência, o STF discutiu a validade do §8º do art. 1º da lei de improbidade administrativa, incluído pela lei 14.230/21.
O dispositivo prevê que não configura improbidade administrativa a ação ou omissão decorrente de divergência interpretativa da lei, baseada em jurisprudência, ainda que não pacificada ou posteriormente superada por órgãos de controle ou pelo Judiciário.
Para Moraes, a regra, tal como redigida, poderia abrir espaço para uma excludente ampla de responsabilidade, permitindo que agentes públicos se amparassem em decisões isoladas ou provisórias para afastar a responsabilização por atos ímprobos.
Embora inicialmente defendesse a inconstitucionalidade do dispositivo, o ministro reajustou o voto para aderir à posição do ministro André Mendonça e dar interpretação conforme à CF.
Pela solução adotada, a cláusula de exclusão de responsabilidade permanece válida, mas não pode ser aplicada quando houver dolo ou erro grosseiro do agente público.
Assim, o STF reconheceu a constitucionalidade do dispositivo, desde que a divergência interpretativa da lei não afaste a responsabilização por improbidade nessas hipóteses.
Responsabilização de sócios e diretores
O STF também analisou o art. 3º, §1º, da lei de improbidade administrativa, com redação dada pela lei 14.230/21.
O dispositivo estabelecia que sócios, cotistas, diretores e colaboradores de pessoa jurídica de direito privado não respondem automaticamente por ato de improbidade imputado à empresa, salvo se houver participação e benefícios diretos, hipótese em que a responsabilização ocorre nos limites da participação de cada um.
Moraes afirmou que a responsabilização exige participação dolosa no ato de improbidade, mas não pode ficar restrita a hipóteses de benefício direto. Segundo o ministro, sócios, cotistas, acionistas ou diretores também podem participar dolosamente de condutas ímprobas e obter benefícios indiretos.
O relator destacou que, em determinados casos, o ato de improbidade pode causar prejuízo ao erário mesmo sem enriquecimento ilícito direto do agente.
Por maioria, o STF declarou a inconstitucionalidade, com efeitos ex tunc, da expressão "diretos" no art. 3º, §1º, da LIA. Com isso, fica permitida a responsabilização quando houver participação dolosa e benefício direto ou indireto.
Violação a princípios da Administração Pública
Outro ponto analisado foi o art. 11 da lei de improbidade administrativa, que trata dos atos de improbidade por violação a princípios da Administração Pública.
Moraes afirmou que a lei 14.230/21 alterou a lógica do dispositivo ao transformar em taxativo o rol de condutas que podem configurar improbidade por violação a princípios.
Antes da reforma, segundo o ministro, o art. 11 tinha redação aberta e permitia enquadramento mais amplo pelo intérprete. Com a nova lei, passou-se a exigir que a conduta esteja expressamente prevista entre as hipóteses descritas no dispositivo.
Para Moraes, a opção legislativa é legítima, especialmente diante da gravidade das sanções previstas na lei de improbidade, como a suspensão de direitos políticos. Segundo S. Exa., por integrar o direito sancionador, a LIA exige tipicidade mais fechada, ainda que não tão restrita quanto a do Direito Penal.
O ministro também considerou constitucional a revogação de antigos incisos do art. 11, que previam como atos de improbidade praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento e retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício.
Segundo Moraes, a CF exige que o legislador preveja os atos de improbidade, mas não impede que ele defina mais ou menos condutas típicas.
Ao final, por maioria, o colegiado acompanhou o relator da ADIn 7.156, ministro André Mendonça, e julgou improcedentes os pedidos nesse ponto, mantendo a validade das alterações feitas pela lei 14.230/21 no art. 11.
Sanções por improbidade
O STF também começou a analisar dispositivos do art. 12 da lei de improbidade administrativa, que trata das sanções aplicáveis aos atos ímprobos.
Moraes votou pela constitucionalidade da regra que permite ao juiz aplicar as sanções de forma isolada ou cumulativa, conforme a gravidade do fato. Para o ministro, a alteração feita pela lei 14.230/21 permite melhor individualização da sanção e apenas incorporou entendimento já adotado pela doutrina e pela jurisprudência.
O ministro também considerou constitucional o dispositivo que condiciona a execução das sanções ao trânsito em julgado da sentença condenatória. Segundo S. Exa., a regra reforça a segurança jurídica e não impede a adoção de medidas cautelares.
Por outro lado, Moraes votou pela inconstitucionalidade do §4º do art. 12, que permite restringir ao ente público lesado a sanção de proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios.
Para o ministro, uma vez aplicada essa sanção, ela deve alcançar todos os entes federativos. Moraes afirmou que não seria razoável permitir que uma empresa condenada por improbidade em relação a um município, por exemplo, continuasse contratando com outros municípios, Estados ou com a União.
Acompanhado pela maioria da Corte, votou pela validade dos incisos do art. 12 e do §9º, mas pela inconstitucionalidade do §4º.
Perda da função pública
Em seguida, os ministros analisaram o §1º do art. 12 da lei de improbidade administrativa, que limitava a sanção de perda da função pública ao vínculo de mesma qualidade e natureza que o agente detinha na época do ato de improbidade.
Na prática, a regra restringia a perda do cargo, função ou mandato ao posto ocupado pelo agente no momento da infração, salvo exceção prevista para hipóteses mais graves.
Moraes votou pela inconstitucionalidade do dispositivo. Para o ministro, a sanção de perda da função pública não se dirige ao cargo anteriormente ocupado, mas à pessoa condenada por ato de improbidade.
Segundo S. Exa., a regra poderia gerar impunidade, especialmente em casos de agentes políticos ou ocupantes de cargos temporários, que poderiam deixar o cargo original ou assumir outro vínculo público antes do fim da ação de improbidade.
Para Moraes, uma vez aplicada a sanção pelo Judiciário, após o trânsito em julgado, ela deve alcançar o vínculo público ocupado pelo agente condenado, e não apenas o cargo exercido no momento da prática do ato ímprobo.
Acompanharam essa posição os ministros Flávio Dino, Luiz Fux e Cármen Lúcia.
Ministro Gilmar Mendes divergiu parcialmente, para declarar a inconstitucionalidade apenas da expressão "na hipótese do inciso I do caput deste artigo".
Já os ministros Edson Fachin, Cristiano Zanin e Nunes Marques votaram pela validade do dispositivo. Para Fachin, a regra traz um juízo de proporcionalidade e não impede que o juiz, em decisão fundamentada, estenda a sanção a outros vínculos, consideradas as circunstâncias do caso.
Após os votos, o ministro Dias Toffoli pediu vista em mesa. Com isso, a análise do §1º do art. 12 ainda não foi concluída.
Prejudicada
Os ministros julgaram prejudicada a ADIn 6.678, ajuizada pelo PSB contra dispositivos da redação original da lei de improbidade administrativa que permitiam a aplicação da sanção de suspensão de direitos políticos a condutas culposas.
A decisão se deu em razão da superveniência da lei 14.230/21, que reformou a lei de improbidade e extinguiu a modalidade culposa.
Apesar da perda de objeto, o colegiado preservou os efeitos da liminar concedida em outubro de 2021 pelo ministro Gilmar Mendes durante o período em que ela esteve em vigor, com aplicação aos processos ainda não transitados em julgado.
Na cautelar, Gilmar havia restringido a suspensão de direitos políticos às hipóteses de dolo e suspendido trecho da lei que previa a penalidade para atos de improbidade que atentassem contra os princípios da Administração Pública.
O relator, ministro André Mendonça, votou nesse sentido, e foi acompanhado pelo colegiado.