Ordenar uma "matriz de responsabilidades". Esse foi o teor do despacho proferido nesta quarta-feira, 29, pelo ministro Flávio Dino. Na decisão, S. Exa. determinou que a Presidência da República, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal apresentem proposta para delimitar as responsabilidades na execução de emendas parlamentares.
O documento deverá identificar os agentes envolvidos em todas as etapas do ciclo da despesa pública, especificar as atribuições de cada um e esclarecer, inclusive, a eventual responsabilidade do parlamentar que define os destinatários e os objetos das emendas individuais.
O presidente da República e os presidentes da Câmara e do Senado terão dez dias para prestar as informações.
Na sequência, AGU e PGR deverão se manifestar, sucessivamente, no prazo de cinco dias cada.
Ordenador de despesas anômalo
A decisão foi proferida na ADIn 7.995, ajuizada pelo partido Rede Sustentabilidade contra dispositivos das emendas constitucionais que instituíram e ampliaram a execução obrigatória das emendas individuais e de bancada.
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Segundo a sigla, os parlamentares passaram a exercer poder decisivo sobre a destinação de recursos públicos, sem que fossem submetidos, na mesma proporção, aos deveres de motivação, transparência, prestação de contas e responsabilização.
A Rede sustenta que, ao indicar diretamente o ente público ou a entidade privada que receberá os recursos, o deputado ou senador exerce função materialmente equivalente à de um ordenador de despesas - ou, nos termos da ação, de um "ordenador de despesas anômalo".
Com esse argumento, o partido pede que o parlamentar seja submetido ao mesmo regime jurídico de controle aplicável aos agentes responsáveis pela execução orçamentária.
A legenda também questiona a destinação de emendas a entidades privadas sem a realização de procedimento público de seleção. Para a Rede, os repasses devem observar, conforme a natureza da relação jurídica, as regras da lei de licitações ou do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil.
Assimetria de responsabilidades
Ao analisar o caso, Dino afirmou que as mudanças constitucionais promovidas nos últimos anos ampliaram significativamente a participação do Legislativo na alocação dos recursos públicos.
Segundo o ministro, os parlamentares definem os beneficiários e os objetos das programações orçamentárias, enquanto os atos administrativos de execução ficam a cargo dos órgãos públicos.
Esse modelo, conforme destacou, cria uma assimetria entre quem decide a destinação dos valores e quem permanece sujeito à prestação de contas.
"Cria-se, assim, uma assimetria entre quem exerce o poder de decisão sobre a alocação dos recursos e quem permanece sujeito aos deveres de prestação de contas e responsabilização, circunstância que fragiliza os mecanismos constitucionais de controle da gestão orçamentária."
Dino ressaltou que a execução da despesa depende diretamente da indicação parlamentar e que, sem essa decisão, a programação orçamentária não se concretiza.
Para o ministro, existe um nexo direto entre a decisão do parlamentar e a realização da despesa, ainda que os atos administrativos posteriores sejam praticados pelo Executivo.
Poder e fiscalização
Na decisão, Dino também afirmou ser contraditório que integrantes do Congresso, responsáveis constitucionalmente pela fiscalização da Administração Pública, possam permanecer imunes aos mecanismos de controle quando interferem diretamente na aplicação dos recursos.
"Aquele que exerce poder sobre o ciclo da despesa não pode invocar ‘independência’ ou ‘prerrogativa’ do mandato parlamentar para se afastar dos mecanismos constitucionais e legais de controle."
E acrescentou:
"Em síntese, não é admissível que haja poder de fiscalização sem correspondente sujeição à fiscalização."
O relator também mencionou auditorias realizadas pela CGU e pelo TCU que identificaram desvios de finalidade, ausência de rastreabilidade, ineficiência e outras irregularidades na execução das emendas.
Segundo Dino, há casos de obras não iniciadas ou paralisadas, aquisição de bens sem justificativa técnica e contratação de serviços incompatíveis com as necessidades da população.
Crescimento das emendas
A decisão aponta que, entre 2014 e 2025, as despesas empenhadas por meio de emendas parlamentares cresceram 318%, passando de R$ 11,3 bilhões para R$ 47,1 bilhões.
No Orçamento de 2026, foram destinados aproximadamente R$ 26,6 bilhões às emendas individuais, R$ 11,2 bilhões às emendas de bancada e R$ 12,1 bilhões às emendas de comissão.
Para Dino, a dimensão dos valores reforça a necessidade de delimitar com precisão as responsabilidades dos envolvidos.
Ao abordar as transferências especiais, conhecidas como "emendas Pix", o ministro afirmou:
"Dizendo de modo mais óbvio: indicar uma ‘emenda PIX’ não é o mesmo que ‘passar um PIX’ para uma pessoa da família ou um comércio da esquina."
Julgamento conjunto
A ação será analisada em conjunto com outras três ADIns (7.688, 7.695 e 7.697) que questionam o regime das emendas parlamentares impositivas.
Segundo Dino, embora os processos tenham objetos distintos, todos integram um problema estrutural relacionado à participação do Congresso na execução do Orçamento.
Nas outras ações, o Supremo discute principalmente se a execução obrigatória das emendas individuais e de bancada é compatível com a separação dos Poderes, o sistema presidencialista, a responsabilidade fiscal e os princípios democrático e republicano.
O mérito ainda será julgado pelo plenário do STF. O ministro adotou o rito abreviado previsto no art. 12 da lei 9.868/99, que permite ao Supremo julgar diretamente o mérito da controvérsia, sem análise prévia do pedido liminar.
- Processo: ADIn 7.995
Veja a decisão.