Introdução: O fenômeno da turistificação e o overtourism
Nos últimos anos a instituição de TPA - Taxas de Proteção Ambiental, também chamadas de Taxas Turísticas ou Taxas de Turismo Sustentável, tem despontado como um mecanismo jurídico promissor para a mitigação desses efeitos. A tributação é utilizada para forçar a internalização dos custos gerados pelo overtourism, contribuindo para diminuir a gentrificação turística e para a manutenção do patrimônio natural e cultural envolvido. Nesse contexto, consolidou-se na literatura internacional o termo "turismofobia" para designar a reação de rejeição das comunidades residentes ao excesso de visitação, fenômeno observado em cidades como Barcelona, Veneza e Amsterdã e que já se manifesta também em destinos brasileiros submetidos a pressão turística intensa.
A ética da responsabilidade de Hans Jonas aplicada ao turismo
Por outro lado, o mecanismo das TPAs se situa em uma nova face denominada tributação verde. Nessa configuração, o fenômeno da turistificação, assim como os impactos ambientais do fluxo econômico turístico, encontra fundamento na ética da responsabilidade de Hans Jonas.1 Essa aproximação permitiria falar em uma ética da responsabilidade turística.
A ética da responsabilidade em Jonas passa pela tomada referencial das implicações humanas sob a dimensão da vulnerabilidade da natureza. Jonas trata do dever diante da posteridade, configurando-se como uma obrigação sem direito correspondente. O dever de posteridade remete ao dever de manter estruturas de viabilidade da existência implicado nas ações e omissões de todos os seres humanos, não havendo, portanto, um titular determinado que possa exigir o seu cumprimento, como faria o credor em uma obrigação bilateral.Implicações de ação ou omissão humana resultam em dever de reversão de impactos sobre a vulnerabilidade do ambiente, de modo a manter condições de existência do lugar e dos bens ambientais para o usufruto humano futuro. A esse dever de posteridade Jonas associa a chamada heurística do medo, segundo a qual a antecipação lúcida dos males possíveis deve preceder e orientar a promessa dos bens desejáveis, de modo que a prudência normativa em face do risco ambiental prevalece sobre o otimismo do cálculo econômico imediato.
Essa leitura conecta-se diretamente ao conceito jurídico de desenvolvimento sustentável, consagrado no Relatório Brundtland (Nosso Futuro Comum, Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento da ONU, 1987), segundo o qual desenvolvimento sustentável é aquele que atende às necessidades do presente sem comprometer a capacidade das gerações futuras de atenderem às suas próprias necessidades. No ordenamento brasileiro, essa diretriz encontra assento constitucional no art. 225, caput, da Constituição Federal, que assegura a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, impondo ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. A TPA, nesse sentido, funciona como instrumento jurídico de concretização desse mandamento constitucional, pois converte o dever difuso de sustentabilidade em obrigação tributária específica, apta a financiar a manutenção do equilíbrio entre uso presente e disponibilidade futura dos recursos ambientais e culturais consumidos pelo turismo.
A esse dever de sustentabilidade soma-se o conceito de tradição, compreendida não como um dado estático do passado, mas como processo contínuo de transmissão do patrimônio ecológico e cultural às gerações vindouras. A identidade de um destino turístico, sua paisagem, seus modos de vida e seus saberes tradicionais constituem legado que cada geração recebe, usufrui e tem o dever de entregar íntegro à geração seguinte. Quando a turistificação rompe essa cadeia de transmissão, substituindo comunidades tradicionais e paisagens naturais por espaços descaracterizados e voltados exclusivamente ao consumo turístico, extingue-se não apenas um bem ambiental, mas também a própria continuidade histórica e cultural que confere sentido e valor ao destino. A ética da responsabilidade turística, portanto, não se esgota na proteção do meio ambiente físico, pois abrange igualmente o dever de custódia da tradição, entendida como o elo entre o patrimônio herdado e o patrimônio a ser transmitido.
Em Jonas, a responsabilidade se volta a um devir para o melhor, de modo que a ameaça ou a descaracterização do bem ambiental em relação às expectativas de futuro assume relevância crítica para orientar a ação presente. Essa leitura filosófica projeta-se sobre o turismo, que deixa de ser apenas meio de exercício econômico e de geração de renda para configurar, quando exercido sem limites, uma ameaça consubstanciada no uso superior à capacidade de suporte e de resiliência do ambiente ecologicamente considerado, bem como do ambiente culturalmente construído ao longo da vivência das populações locais.
O turismo, enquanto atividade econômica de relevo, especialmente em áreas de rara beleza cênica e fragilidade ecológica e cultural, gera custos diretos e indiretos para o Poder Público, exigindo o incremento de serviços essenciais e a intensificação do poder de polícia ambiental. Cuida-se de um instrumento essencial de tributação ambiental indutora, fundamentado nos princípios da prevenção e precaução, do poluidor-pagador e do usuário-pagador. A esses vetores soma-se o princípio do protetor-recebedor, pelo qual os recursos arrecadados devem também remunerar quem efetivamente atua na conservação do bem ambiental fruído pela atividade turística, seja o Poder Público, sejam comunidades tradicionais ou gestores de unidades de conservação, fechando o ciclo entre quem impacta, quem paga e quem preserva. Nessa perspectiva, a TPA pode ainda ser compreendida como mecanismo de valoração econômica dos serviços ecossistêmicos consumidos pelo turismo, tais como a beleza cênica, a regulação climática local e a qualidade da água, cuja fruição gratuita pelo visitante tende a subestimar o custo real de sua manutenção. É possível, ainda, traçar um paralelo com o licenciamento ambiental e com o estudo ambiental, instrumentos pelos quais empreendimentos suportam o ônus financeiro dos impactos que geram: a soma de milhares de condutas individuais de turistas produz, de modo cumulativo e sinérgico, impacto equivalente ao de empreendimentos de grande porte, o que justifica que o município ou o Estado exijam da atividade turística agregada uma contrapartida financeira coletiva, materializada na taxa.
A massificação progressiva de turismo, seja em centros históricos urbanos ou em paraísos naturais, impõe a necessidade de construção de instrumentos de governança que internalizem os ônus socioambientais do uso intensivo do território. E a governança ambiental aqui tomada se apoia justamente em um dever de promoção e defesa da responsabilidade, em uma ética da responsabilidade turística em face dos impactos ambientais. É a lógica de "não se pode matar a galinha dos ovos de ouro", pois a ânsia do lucro máximo e imediato pode colocar em risco a própria atividade econômica a longo ou a médio prazo, uma vez que se compromete exatamente aquilo que confere identidade, encantamento e valor ao destino. Em termos técnicos, fala-se aqui na exaustão do capital natural e cultural que sustenta a própria atividade econômica, quando o fluxo de visitantes ultrapassa a capacidade de carga turística do destino, entendida como o limite de visitantes que uma localidade pode receber sem degradação do meio físico, econômico e sociocultural e sem redução inaceitável da qualidade da experiência do próprio visitante.
De fato, ignorar os limites ambientais, culturais, sociais e urbanísticos do lugar acaba transformando o turismo de vetor de desenvolvimento em vetor de exaustão: são ruas históricas que se desligam da vida local e viram meras vitrines cosméticas, são comunidades tradicionais expulsas dos seus territórios muitas vezes centenários, são cavernas, matas, montanhas, praias e rios convertidos em cenários de superlotação, poluição e descaracterização. É a quebra do dever de existência e sustentabilidade com a negação da ética da responsabilidade turística. Nesse diapasão, cumpre elencar as externalidades negativas mais comuns: i) degradação ambiental (erosão de solos, poluição, degradação da fauna/flora, pressão sobre ecossistemas frágeis), ii) sobrecarga da infraestrutura local (água, esgoto, resíduos sólidos, trânsito, transporte público), iii) desequilíbrios socioeconômicos, especulação imobiliária, deslocamento de moradores, iv) desgaste da qualidade da experiência turística (superlotação, perda de charme) e insatisfação dos visitantes, e v) comprometimento dos atributos ambientais a longo e a médio prazo do destino turístico.
A TPA como instrumento de tributação verde e indução extrafiscal
Nesse sentido, a TPA emerge como mecanismo que conjuga, sob viés tributário, a lógica do direito do turismo e do direito ambiental, sob o primado da ética da responsabilidade turística, pois atribui ao visitante não residente uma parcela dos custos gerados pelo processo de turistificação. O histórico de aplicação da TPA em destinos turísticos serve como laboratório para reflexões. Cabe registrar, ademais, a distinção consagrada no Direito do Turismo entre o turista, que pernoita no destino, e o visitante ou excursionista, que ali permanece por período inferior a vinte e quatro horas sem pernoite. Essa diferenciação é relevante para a calibragem da TPA, na medida em que muitos municípios cobram a taxa por veículo ou por pessoa independentemente do tempo de permanência, o que pode gerar sobrecarga desproporcional sobre o fluxo regional de excursionistas, em prejuízo do comércio e dos serviços locais, sem correspondência real com o impacto ambiental efetivamente gerado.
Em Fernando de Noronha, distrito estadual de Pernambuco cuja TPA foi instituída pela lei 10.430/1989, com alterações supervenientes, a denominada taxa instituiu cobrança diária escalonada conforme o tempo de permanência, mecanismo que já demonstrou potencial para promoção de moderação da visitação, mas também alvo de críticas quanto à proporcionalidade e ao processo de fixação dos valores, havendo inclusive controvérsia doutrinária e judicial sobre a natureza jurídica da exação e sobre o atendimento aos requisitos constitucionais de especificidade e divisibilidade próprios das taxas, questão à qual retornaremos no tópico seguinte. Tecnicamente, não se trata de progressividade em sentido estrito, categoria própria dos impostos pessoais e vinculada à capacidade contributiva, mas de escalonamento de valor como instrumento de indução extrafiscal, em que o tempo de permanência funciona como critério presumido de mensuração do impacto ambiental gerado pelo visitante, o que é compatível com o entendimento do STF consolidado na súmula vinculante 29, segundo a qual a taxa pode se valer de elementos também presentes na base de cálculo de impostos, desde que não haja identidade integral entre as duas bases. A cobrança escalonada é estruturada de modo que estadias mais longas implicam valor total maior, e estipula-se dobro para permanência sem autorização prévia. Essa lei estadual determina que as receitas da TPA sejam aplicadas em manutenção do acesso aos locais turísticos, preservação de ecossistemas, execução de obras e benfeitorias, inclusive para atender comunidade residente.
Importa reconhecer, com a devida cautela científica, que a TPA de Fernando de Noronha segue sendo objeto de debate doutrinário e de contestações judiciais individuais quanto à sua natureza de taxa, à luz do art. 145, II, da Constituição e dos arts. 77 e 79 do CTN.2 Parte da doutrina sustenta que a manutenção das condições ambientais e ecológicas do arquipélago constitui serviço público geral e indivisível, em situação análoga à que levou o STF a declarar inconstitucionais, em outros casos, taxas de incêndio e de iluminação pública instituídas por entes federativos, por ausência de especificidade e divisibilidade do serviço remunerado. Outra corrente doutrinária, todavia, sustenta a constitucionalidade da exação, seja por fundá-la no exercício do poder de polícia ambiental sobre o trânsito e a permanência de pessoas no arquipélago, independentemente de fiscalização individualizada e ostensiva sobre cada visitante, seja por reconhecer no tempo de permanência um critério idôneo e presumido de mensuração do impacto ambiental gerado, apto a servir de base de cálculo legítima. Até o fechamento deste artigo, não se tem notícia de julgamento definitivo do STF, em sede de controle concentrado, que tenha pacificado essa controvérsia relativa à TPA de Fernando de Noronha, de modo que o tema permanece em aberto e exige acompanhamento constante da jurisprudência pelos operadores do Direito do Turismo, do Direito Ambiental e do Direito Tributário.
Municípios turísticos como Ubatuba/SP, Jijoca de Jericoacoara/CE, Bombinhas/SC e Pipa/RN adotaram modelos de taxa ou contribuição turística ligados à preservação ambiental ou à infraestrutura de visitação, embora cada qual com diferentes matrizes e desafios operacionais. O mesmo movimento não se restringe ao litoral, pois o município de Camanducaia/MG, onde se situa o distrito turístico de Monte Verde, demonstra que a pressão da turistificação também atinge destinos de montanha e de inverno, e passou também a adotar a cobrança de taxa ambiental de turistas, considerando impactos sobre resíduos sólidos e estruturas viárias da cidade.
As práticas internacionais em cidades "super visitadas" também reforçam a necessidade de calibragem entre estímulo ao turismo e sustentabilidade, considerando o encargo que os visitantes imprimem sobre a cidade, o meio ambiente natural e a comunidade residente. É o que ocorre em Veneza, que instituiu contribuição de acesso ao centro histórico nos dias de maior afluxo, nas Ilhas Baleares e em Barcelona, que cobram ecotaxa hoteleira destinada à recuperação de áreas degradadas pelo turismo de massa, na Nova Zelândia, com sua taxa internacional de visitante, e no Butão, cuja Sustainable Development Feetalvez represente o modelo mais extremo de internalização do custo ambiental e cultural da visitação. Em todos esses casos, como no brasileiro, a legitimidade do tributo depende da transparência quanto à destinação dos recursos e da efetiva conexão entre o valor cobrado e o custo da atividade estatal ou do dano evitado. A taxa passou a ser mecanismo de fomento jurídico para fazer vez aos desafios da ética da responsabilidade turística.
Parâmetros formais, constitucionais e o risco de desvirtuamento
É importante se atentar para a espacialidade ou a temporalidade da TPA, que pode incidir apenas em áreas específicas (praia, parque, trecho urbano) ou em determinados períodos (alta temporada). A lei que a criou deverá delimitar com clareza a abrangência territorial e temporal, inclusive com delimitação da atividade de fiscalização ou serviço público demandado para fins de sua adequação legal e constitucional. Também há que se definir também critérios de isenção e gradação razoáveis, pois crianças, pessoas de baixa renda, idosos, cadeirantes, moradores locais, residentes de longa data e guias turísticos devem figurar em regras de isenção ou tarifa reduzida, pois o turismo deve ser uma atividade socialmente justa e inclusiva. Em outros termos, a justificativa jurídica e ética da taxa não pode converter o mecanismo em uma fonte de exclusão ou de geração de bolsões elitistas, sob risco de contradição de princípio em sua legitimidade. Esse cuidado se conecta ao princípio da vedação ao retrocesso socioambiental e à própria função social da cidade consagrada no Estatuto da Cidade, na medida em que uma TPA mal calibrada pode transformar-se em fator de exclusão do direito ao lazer e à fruição do patrimônio natural e cultural, garantido pelo art. 6º da CF/88, convertendo espaços antes populares em bolsões de acesso restrito às camadas de maior renda.
Para que a TPA cumpra o seu papel é importante observar algumas formalidades. O tributo deve ser instituído em razão do exercício regular do poder de polícia (fiscalização e controle do impacto turístico) ou pela utilização de serviço público específico e divisível (como manejo de resíduos, gestão de bens ecológicos vulneráveis ou saneamento específicos para o turismo). Não se confunde com o imposto, que tem como fato gerador uma manifestação de riqueza do contribuinte, nem com o preço público, que decorre de uma atividade puramente negocial. Por outro lado, a fiscalização ou o serviço público custeado pela taxa deve ser específico (destinado a um grupo determinado, os turistas) e divisível (passível de ser mensurado individualmente, ainda que de forma presumida ou estimada), atendendo aos ditames do art. 145, II, da CF/88 e dos arts. 77 e 79 do CTN.
Diferentemente dos impostos, cuja vinculação de receita a fundo, órgão ou despesa é vedada pelo art. 167, IV, da CF/88, a taxa não se submete a essa proibição, o que permite, e recomenda, que sua receita seja organicamente atrelada ao custeio da atividade estatal que lhe deu origem. Já o produto da arrecadação da TPA, embora não exista comando constitucional expresso que imponha, em todo e qualquer caso, a vinculação orçamentária da receita de taxas, deve ser integralmente revertido para as ações de proteção ambiental, infraestrutura turística e serviços públicos diretamente impactados pela atividade, sob pena de caracterizar-se um imposto disfarçado. A transparência na aplicação dos recursos garante a legitimidade social do tributo e materializa seu dever de concretização da ética da responsabilidade turística.
A TPA é um meio e não um fim, pois deve servir como ferramenta de gestão do território e de indução à sustentabilidade, integrando-se, necessariamente, a um Plano de Ordenamento Turístico e Ambiental mais amplo, o qual pressupõe, a rigor, estudo técnico prévio de capacidade de carga do destino, sem o qual a taxa corre o risco de operar no vácuo, isto é, de arrecadar sem que exista parâmetro técnico que oriente o limite de visitação compatível com a preservação do bem ambiental e cultural protegido. Portanto, sua funcionalidade integra-se à lei 11.771/08, que dispõe sobre a Política Nacional de Turismo. Nesse sentido, os planos turísticos se orientam pela proteção do meio ambiente, da biodiversidade e do patrimônio cultural de interesse turístico e pela atenuação de passivos socioambientais eventualmente provocados pela atividade turística. A TPA, dessa forma, não é ato isolado de arrecadação, mas o braço financeiro de um zoneamento turístico-ambiental que o município ou o Estado devem construir de modo técnico e participativo.
O grande risco para o instituto da TPA é a sua deturpação em um "imposto disfarçado" ou, pior, em um pedágio inconstitucional pelo simples trânsito. A fiscalização deve ser real e o custo justificado. Se o Poder Público não demonstrar, por meio de estudos de impacto e relatórios de gestão financeira (o que a doutrina chama de demonstração do custo da atividade estatal), que os recursos da taxa estão sendo usados para custear o serviço ou a fiscalização específica desencadeada pelo turismo, o tributo carecerá de validade e terá sua legitimidade comprometida.
Realmente, o pior dos mundos se configura quando a taxa é vista apenas como um expediente para aumentar a receita, sem qualquer compromisso real com a limitação do fluxo, o controle da capacidade de carga ou o investimento em infraestrutura que beneficie a comunidade local ou resguarde de impactos os recursos ecossistêmicos vulneráveis. Nesses casos, a cobrança se torna um mero "pedágio" que apenas encarece o destino e aprofunda a exclusão social, contribuindo para o fenômeno da gentrificação, ao invés de combatê-lo.
Conclusão: A taxa como meio de sustentabilidade, não de arrecadação fiscal
O desígnio maior é que o turismo seja, de fato, uma atividade que concilie o desenvolvimento econômico com a conservação ambiental e a inclusão social, que se efetive segundo patamares regulatórios consubstanciados na ética da responsabilidade turística. A TPA, se aplicada com rigor técnico-jurídico e finalidade socialmente justa, é um poderoso instrumento para que o ônus da preservação recaia sobre quem dela usufrui e a impacta, garantindo o direito fundamental ao meio ambiente equilibrado para as presentes e futuras gerações.
O turismo predatório gera ganhos rápidos, mas efêmeros; em seguida, a perda de atratividade impõe queda na demanda, redução de renda local, deterioração urbana e custos ambientais e sociais que superam, com folga, o benefício obtido. Produz um verdadeiro passivo ambiental turístico, que será posto sob encargo de gerações presentes e futuras na região afetada. Por isso, a proteção ambiental, o ordenamento turístico e a gestão participativa e socialmente inclusiva são sua condição de continuidade. Uma política turística madura não se contenta com o "curto prazismo arrecadatório", pois deve preservar o capital natural e cultural que sustenta a atividade, garantindo que o destino permaneça vivo, próspero e desejado para as gerações presentes e futuras. A TPA precisa ser um mecanismo efetivo de implementação da ética da responsabilidade turística, agindo sempre a partir de um olhar socioambiental, pois a deturpação do seu uso certamente contribuirá para o aumento da exclusão social e para a perda da identidade e dos atributos ecológicos e culturais daquele patrimônio turístico.
Nessa perspectiva, a proteção ambiental promovida pela TPA cumpre também uma função de custódia da tradição: cada geração de gestores públicos, empresários do turismo e comunidades locais atua como depositária temporária de um patrimônio ecológico e cultural que não lhe pertence de forma exclusiva, devendo entregá-lo às gerações futuras em condições de fruição ao menos equivalentes às atualmente existentes. O desenvolvimento sustentável do turismo, nesse sentido, não é apenas meta econômica ou ambiental, mas verdadeiro compromisso intergeracional de continuidade, que une sustentabilidade e tradição como faces complementares de um mesmo dever de entrega às gerações vindouras.
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1. JONAS, Hans. O princípio da responsabilidade: ensaio de uma ética para a civilização tecnológica. Rio de Janeiro: Contraponto; Ed. Puc-Rio, 2011.
2. COELHO NACCARATI MARCON, Giancarla; MELLO VIANNA LISBOA, Julcira Maria de. A taxa de preservação ambiental instituída no Distrito de Fernando de Noronha: harmonização entre princípios ou inconstitucionalidade? Novos Estudos Jurídicos, Itajaí, v. 29, n. 2, p. 421-443, 2024. DOI: 10.14210/nej.v29n2.p421-443