A desapropriação representa a manifestação mais intensa do poder de império do Estado sobre a propriedade privada. Trata-se de um procedimento administrativo pelo qual o Poder Público, fundado na utilidade pública ou no interesse social, transfere para si a propriedade de um bem particular.
Contudo, o ordenamento jurídico brasileiro não confere ao Estado um poder absoluto e confiscatório. A própria Constituição Federal estabelece limites rígidos para essa atuação, erigindo a justa indenização e a correta avaliação imobiliária como pressupostos de validade de todo o processo expropriatório.
1. Justa indenização
O direito de propriedade é garantido no art. 5º, inciso XXII, da Constituição Federal, devendo atender à sua função social. Quando o interesse coletivo exige o sacrifício desse direito individual, a Carta Magna impõe uma contrapartida obrigatória no inciso XXIV do mesmo artigo:
"A lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição".
A "justa indenização" não é um mero detalhe procedimental, mas sim o elemento estrutural e a viga de sustentação do conceito constitucional de desapropriação. Ela funciona como o mecanismo de equilíbrio entre a supremacia do interesse público e a inviolabilidade dos direitos individuais.
Para que a indenização seja considerada constitucionalmente justa, ela deve recompor integralmente o patrimônio do expropriado. O cidadão não deve sofrer empobrecimento em decorrência de um ato estatal, tampouco obter enriquecimento sem causa. O pagamento deve ser apto a permitir que o ex-proprietário adquira outro bem de características equivalentes no mercado atual.
A Constituição Federal, em seu art. 182, § 3º, estabelece que as desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.
1.2. Valor de mercado do imóvel
O princípio da justa indenização significa que o valor a ser pago ao proprietário deve ser equivalente ao valor de mercado do bem desapropriado, de modo a não lhe causar prejuízo.
A avaliação prévia do imóvel é realizada para determinar esse valor justo, e pode ser feita por meio de laudos periciais, tanto judiciais quanto extrajudiciais. O objetivo é assegurar que o proprietário receba uma compensação adequada pela perda de seu bem, e que a desapropriação não se traduza em um confisco disfarçado.
A doutrina jurídica e a jurisprudência pátria convergem no sentido de que o "justo preço" é sinônimo do "valor de mercado" do imóvel na data da avaliação. Isolar o proprietário do contexto econômico real viola o preceito da justa indenização.
O valor de mercado é determinado pelo encontro entre a oferta e a procura em um ambiente de livre concorrência. Ele abrange a totalidade dos elementos que compõem o bem, incluindo: a) a localização e a acessibilidade da região; b) as dimensões, a topografia e a qualidade do solo; c) o estado de conservação das benfeitorias e construções; d) o potencial de aproveitamento econômico do imóvel.
Portanto, o justo preço deve refletir a quantia em dinheiro que um comprador hipotético, de forma voluntária, pagaria ao vendedor pelo imóvel nas condições em que este se encontra, sem pressões externas ou coações decorrentes do decreto de desapropriação.
1.3. O valor venal não constitui parâmetro indenizatório
Um equívoco recorrente na esfera administrativa consiste na utilização do valor venal do imóvel - aquele constante do cadastro municipal para fins de lançamento do IPTU ou utilizado como referência tributária do ITBI - como base para a oferta indenizatória apresentada ao expropriado. Todavia, o valor venal e o valor de mercado possuem natureza jurídica, finalidade e metodologia de cálculo completamente distintas. O valor venal representa mera estimativa fiscal elaborada por meio de plantas genéricas de valores, destinada exclusivamente à tributação imobiliária, sem considerar as peculiaridades de cada imóvel. O valor de mercado, por sua vez, corresponde ao efetivo valor econômico do bem na data da desapropriação, devendo ser apurado mediante avaliação técnica individualizada, observando-se os métodos previstos na norma técnica ABNT NBR 14.653.
Por essa razão, a justa indenização assegurada pelo art. 5º, XXIV, da Constituição Federal exige que o laudo de avaliação reflita o valor real de mercado do imóvel, sendo juridicamente inadmissível a utilização do valor venal como parâmetro para a fixação da indenização definitiva. Admitir o valor venal como teto indenizatório implicaria manifesta subavaliação do patrimônio privado, convertendo a desapropriação em verdadeiro instrumento de confisco indireto.
A jurisprudência consolidou esse entendimento. O TJ/PR reconheceu a prevalência da perícia judicial elaborada segundo os critérios técnicos da engenharia de avaliações, afastando expressamente a utilização do valor venal e do laudo unilateral produzido pela Administração Pública:
Apelação cível. Desapropriação direta. Utilidade pública. Valor da justa indenização. Perícia judicial realizada por engenheira civil, de forma técnica, minuciosa, com base na ABNT e sob critérios objetivos. Impossibilidade de adoção do valor venal dos imóveis ou do encontrado no laudo unilateral do Município. Idoneidade do Laudo Pericial. (TJ/PR - apelação cível 0002307-79.2006.8.16.0038, relator desembargador Carlos Mansur Arida, j. 25/5/20).
No mesmo sentido, decidiu o TJ/SP:
Desapropriação. Imissão de posse condicionada à avaliação prévia do imóvel. Valor venal cadastrado na Municipalidade serve de base para a cobrança do IPTU, mas não reflete o real valor de mercado. (TJ/SP, agravo de instrumento 0107920-58.2008.8.26.0000).
Ainda segundo o TJ/SP:
Agravo de instrumento. Desapropriação. Imissão na posse. Depósito prévio. Valor venal do imóvel. Impossibilidade. Necessidade de avaliação prévia para apuração do valor real, visando à efetiva reparação do patrimônio do expropriado. (TJ/SP, agravo de instrumento 0051998-81.1998.8.26.0000).
E segundo o TJ/MG:
Apesar de o depósito prévio a que se refere o artigo 15 do decreto-lei 3.365/1941 não se confundir com a justa e prévia indenização prevista no texto constitucional, conforme entendimento mais justo e equânime, revela-se prudente que se postergue a imissão para momento posterior a avaliação judicial prévia e provisória, especialmente quando levado em consideração o fato de que referida imissão se reveste de caráter definitivo. (...) A avaliação prévia objetiva aproximar o valor do bem ao seu valor venal, evitando possíveis injustiças e depósitos ínfimos, não dispensando, porém, a avaliação definitiva a ser procedida na instrução processual, observadas as regras do contraditório e da ampla defesa. (...) O entendimento supra não colide com o art. 15 do decreto-lei 3.365/1941, mas busca interpretá-lo em harmonia com o art. 5º, XXIV, da Constituição da República de 1988, segundo o qual, a desapropriação por necessidade ou utilidade pública, far-se-á mediante prévia e justa indenização em dinheiro. (TJ/MG - agravo de instrumento-Cv 1.0231.10.011855-4/001, relator(a): desembargador(a) Washington Ferreira , 7ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 31/3/15, publicação da súmula em 10/4/15).
Uma observação importante: não se deve confundir a avaliação destinada à apuração da justa indenização com os critérios legais aplicáveis ao depósito judicial necessário para a imissão provisória na posse. São institutos distintos. Enquanto a avaliação imobiliária busca identificar o efetivo valor de mercado do bem para assegurar a justa indenização constitucional, o depósito previsto no art. 15, § 1º, do decreto-lei 3.365/1941 possui natureza provisória e instrumental, destinando-se apenas a viabilizar a antecipação da posse pelo Poder Público quando presentes os requisitos legais.
O STJ, ao julgar o Tema Repetitivo 4721, firmou entendimento de que o valor cadastral do imóvel poderá ser utilizado para satisfazer o requisito do depósito judicial, desde que tenha sido atualizado no exercício fiscal imediatamente anterior, nos termos do art. 15, § 1º, alínea "c", do decreto-lei 3.365/1941. O Tribunal também decidiu que, sendo o valor apurado pelo corpo técnico do ente público inferior ao valor cadastral atualizado ou ao valor apurado em perícia judicial provisória, a imissão provisória na posse não poderá ser deferida, impondo-se a complementação do depósito:
Diante do que dispõe o art. 15, § 1º, alíneas "a", "b", "c" e "d", do decreto-lei 3.365/1941, o depósito judicial do valor simplesmente apurado pelo corpo técnico do ente público, sendo inferior ao valor arbitrado por perito judicial e ao valor cadastral do imóvel, não viabiliza a imissão provisória na posse. O valor cadastral do imóvel (...) somente pode ser adotado para satisfazer o requisito do depósito judicial se tiver sido atualizado no ano fiscal imediatamente anterior. (...) Revela-se necessário, para efeito de viabilizar a imissão provisória na posse, que a municipalidade deposite o valor já obtido na perícia judicial provisória. (STJ, REsp 1.185.583/SP, Tema Repetitivo 472).
Na mesma linha, o TJ/SP decidiu que, realizado o depósito com base no valor venal do último lançamento, eventual complementação dependerá da perícia judicial provisória:
Agravo de instrumento. Desapropriação. Depósito efetuado de acordo com o valor venal do imóvel do último lançamento. Necessidade de se aguardar o laudo pericial provisório para avaliação da necessidade de complementação do depósito inicial. (TJ/SP, agravo de instrumento 2163219-87.2025.8.26.0000).
Conclui-se, portanto, que o valor venal não constitui método de avaliação imobiliária nem parâmetro para a fixação da justa indenização, servindo apenas, em caráter excepcional e nos estritos limites do art. 15, § 1º, do decreto-lei 3.365/1941, como critério legal para a fixação do depósito judicial destinado à imissão provisória na posse. A indenização definitiva continua necessariamente vinculada ao valor de mercado do imóvel, apurado mediante avaliação técnica elaborada segundo os métodos científicos da engenharia de avaliações.
1.4. O dever constitucional de avaliação técnica
A garantia da justeza do preço exige, obrigatoriamente, a realização de uma avaliação técnica rigorosa. Esse dever decorre do princípio do devido processo legal e da necessidade de critérios objetivos para a fixação do quantum indenizatório.
A avaliação imobiliária em processos de desapropriação não pode se basear em intuições, tabelas fiscais ou estimativas unilaterais do ente expropriante. Ela deve ser conduzida por profissionais habilitados (engenheiros ou arquitetos peritos), seguindo as diretrizes da norma técnica ABNT NBR 14.653.
Os peritos devem utilizar métodos científicos consolidados, como o Método Comparativo Direto de Dados de Mercado, colhendo amostras reais de negócios fechados na mesma região. O laudo pericial técnico serve como uma garantia para ambas as partes:
- Para o expropriado, assegura que todas as características valorizadoras de seu imóvel foram computadas;
- Para o Estado, garante a moralidade administrativa e a proteção ao erário, evitando o pagamento de valores superfaturados.
A avaliação técnica é, em última análise, o instrumento técnico que viabiliza a eficácia da norma constitucional, transformando o conceito abstrato de "justa indenização" em uma realidade matemática e justa.
1.5. Diferença entre laudo de avaliação e parecer técnico
O laudo de avaliação é o documento técnico completo que contém o desenvolvimento integral da avaliação imobiliária. Nele, o profissional habilitado descreve o imóvel, identifica sua finalidade, apresenta a metodologia adotada, demonstra os dados pesquisados, expõe os cálculos realizados, aplica os métodos previstos na norma técnica ABNT NBR 14.653 e conclui pela fixação do valor de mercado do bem.
Na desapropriação, o laudo constitui o principal instrumento de demonstração da justa indenização, podendo ser elaborado na fase administrativa pelo ente expropriante ou, posteriormente, pelo perito nomeado pelo juiz.
O parecer técnico, por sua vez, possui natureza opinativa. Embora também seja elaborado por profissional habilitado, sua finalidade não é substituir o laudo, mas analisá-lo, criticá-lo, complementá-lo ou impugná-lo. No processo judicial, o parecer técnico é o documento normalmente apresentado pelo assistente técnico indicado pelas partes, nos termos dos arts. 465 e seguintes do CPC. O parecer pode concordar integralmente com a perícia judicial, apontar equívocos metodológicos, questionar os elementos comparativos utilizados, sugerir outro método de avaliação ou demonstrar que determinado fator de homogeneização foi aplicado de forma incorreta. Em síntese, enquanto o laudo constitui a avaliação propriamente dita, o parecer técnico representa uma manifestação especializada acerca dessa avaliação.
Na desapropriação, entretanto, essa distinção deve ser compreendida com certa flexibilidade. O documento elaborado pelo corpo técnico da Administração Pública para instruir o procedimento expropriatório costuma receber a denominação de laudo de avaliação, pois efetivamente fixa o valor ofertado ao proprietário. Já o documento produzido pelo assistente técnico do expropriado poderá assumir a forma de laudo particular de avaliação, quando realiza uma avaliação completa e independente do imóvel, ou de parecer técnico, quando sua finalidade consiste apenas em impugnar ou comentar o laudo administrativo ou a perícia judicial.
Sob o aspecto prático, a diferença reside menos na nomenclatura e mais no conteúdo do documento. Sempre que houver uma avaliação imobiliária completa, com aplicação de metodologia, pesquisa de mercado, cálculos e conclusão acerca do valor do imóvel, o documento tecnicamente adequado é o laudo de avaliação. Por outro lado, quando o objetivo for apenas emitir opinião técnica sobre avaliação já existente, responder a quesitos, impugnar a metodologia empregada ou apresentar críticas à conclusão do perito, a denominação correta será parecer técnico.
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