A CF/88 conferiu aos Tribunais de Contas posição central no sistema de controle externo e, simultaneamente, submeteu sua organização a um desenho institucional rígido, do qual os Estados-membros não podem afastar-se. A definição da autoridade competente para a escolha dos conselheiros - e dos critérios que devem orientar essas nomeações - converteu-se, desde os primeiros anos de vigência da ordem constitucional vigente, em um dos principais focos de tensão entre as pretensões expansivas das Assembleias Legislativas e a esfera de competência reservada aos Governadores, dando ensejo a sucessivas controvérsias submetidas ao STF.
Para pacificar essa questão, o STF aprovou, na Sessão Plenária de 24 de setembro de 2003, a súmula 653, segundo a qual, nos Tribunais de Contas estaduais compostos por sete conselheiros, quatro vagas pertencem à Assembleia Legislativa e três ao chefe do Poder Executivo, incumbindo a este indicar um conselheiro dentre os auditores, outro dentre os membros do Ministério Público de Contas e apenas um de livre escolha. Embora aparente traduzir simples operação aritmética, o enunciado sintetiza duas garantias constitucionais indissociáveis - uma quantitativa, outra qualitativa - amadurecidas ao longo de mais de uma década de construção jurisprudencial e reafirmadas, sem dissensos relevantes, até os dias atuais.
O ponto de partida encontra-se no art. 73, § 2º, da CF/88, que distribui as nove cadeiras do TCU entre o Congresso Nacional, titular de dois terços das indicações, e o Presidente da República, a quem cabe o terço remanescente. Das três indicações presidenciais, duas devem recair, alternadamente, sobre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, restando apenas uma à livre escolha do Chefe do Executivo.1 O art. 75, caput, manda aplicar esse modelo, “no que couber”, aos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e o seu parágrafo único fixa em sete o número de conselheiros das Cortes estaduais.2
Da conjugação entre essa regra de proporcionalidade e o número de sete conselheiros emerge a solução posteriormente sedimentada na súmula 653. Como um terço de sete não corresponde a número inteiro, a reprodução literal do modelo federal mostra-se matematicamente inviável. Coube ao Supremo resolver essa incompatibilidade atribuindo quatro cadeiras à Assembleia Legislativa e três ao Governador. Ao fazê-lo, preservou igualmente a dimensão qualitativa do art. 73, § 2º, I, reservando, entre as indicações do Poder Executivo, uma vaga a auditor, outra a membro do Ministério Público de Contas e apenas a terceira à livre escolha do Governador.
Coexistem, assim, duas exigências constitucionais inseparáveis: de um lado, a repartição quantitativa das vagas entre Legislativo e Executivo; de outro, a vinculação de duas das indicações governamentais às carreiras técnicas do controle externo. Ambas decorrem diretamente do princípio da simetria e da lógica dos freios e contrapesos que estrutura a organização constitucional dos Tribunais de Contas.
A gênese dessa orientação parece remontar à ADIn 419, proveniente do Espírito Santo. A Constituição capixaba destinava ao Governador apenas duas das sete cadeiras e determinava que ambas fossem providas, mediante lista tríplice elaborada pela própria Corte, exclusivamente dentre auditores e membros do Ministério Público de Contas. Suprimia-se, desse modo, qualquer espaço para indicação de livre escolha pelo Chefe do Executivo. Em 1991, o ministro Célio Borja deferiu a medida cautelar para suspender a eficácia do dispositivo.3 No julgamento definitivo, realizado em outubro de 1995, sob a relatoria do ministro Francisco Rezek, o Supremo declarou sua inconstitucionalidade. Reconheceu-se que, diante da impossibilidade aritmética de reprodução exata do modelo federal, a eliminação da vaga de livre escolha do Governador contrariava diretamente a CF/88.
Mas o precedente paradigmático é anterior a isso. Na ADIn 219, ajuizada contra a Constituição da Paraíba e relatada pelo ministro Sepúlveda Pertence, o Supremo distinguiu, com precisão, duas questões até então frequentemente confundidas.
A primeira dizia respeito ao direito intertemporal, isto é, à ordem de provimento das vagas após a promulgação da CF/88. Assentou-se que a sequência prevista nos incisos do art. 73, § 2º, não tinha por finalidade disciplinar o regime de transição, razão pela qual a precedência da Assembleia Legislativa nas primeiras nomeações não ofendia a Constituição.
A segunda questão, substancialmente diversa, dizia respeito à repartição definitiva das cadeiras. A Constituição paraibana reservava cinco das sete vagas à Assembleia Legislativa e apenas duas ao Governador, ambas obrigatoriamente vinculadas às carreiras técnicas. Nesse ponto, em que restou vencido o relator, prevaleceu o entendimento de que a supressão da única indicação de livre escolha atribuída ao Executivo descaracterizava o modelo federal de observância obrigatória, impondo o reconhecimento da inconstitucionalidade da norma estadual.4
Na ADIn 892-MC, oriunda do Rio Grande do Sul e relatada pelo ministro Celso de Mello em 1994, o Supremo conferiu densidade teórica à matéria. O acórdão assentou que a organização dos Tribunais de Contas estaduais não se insere no espaço de livre conformação do constituinte estadual, mas se submete a um modelo jurídico heterônomo traçado diretamente pela Constituição da República. Daí decorre a limitação do poder constituinte decorrente dos Estados, obrigados a reproduzir, no que couber, a estrutura estabelecida pelos arts. 73 e 75 da CF/88.
Foi nesse julgamento que a solução posteriormente cristalizada na súmula 653 ganhou formulação praticamente definitiva: os Tribunais de Contas estaduais devem ser compostos por quatro conselheiros escolhidos pela Assembleia Legislativa e três nomeados pelo chefe do Poder Executivo, dos quais apenas um é de livre escolha, recaindo necessariamente as duas indicações remanescentes sobre auditor e membro do Ministério Público de Contas. Também nesse caso, a Constituição estadual havia reservado cinco vagas ao Legislativo e apenas duas ao Governador, reproduzindo o vício já identificado em precedentes anteriores.5
Pouco depois, a ADIn 1.068, igualmente proveniente do Espírito Santo e relatada pelo ministro Francisco Rezek, permitiu ao STF articular, de forma particularmente didática, as duas dimensões do problema. De um lado, reconheceu-se que a ordem cronológica de provimento das vagas poderia variar em função das circunstâncias concretas, sem ofensa ao texto constitucional. De outro lado, reafirmou-se que a repartição definitiva das competências de nomeação permanecia intangível: ao Governador deveria ser preservada, necessariamente, uma indicação de livre escolha, além das duas destinadas, alternadamente, a auditor e membro do Ministério Público de Contas. Com fundamento nessa premissa, declarou-se a inconstitucionalidade do art. 279 das Disposições Constitucionais Gerais da Constituição capixaba.6
Às vésperas da edição da súmula 653, dois julgados praticamente anteciparam a redação do futuro verbete. Na ADIn 1.566, relativa ao Estado de Santa Catarina e relatada pelo ministro Moreira Alves, o Supremo afirmou expressamente que, diante da impossibilidade matemática de reproduzir com exatidão a proporção prevista para o Tribunal de Contas da União, competiria ao Governador indicar três conselheiros, sendo um dentre auditores, outro dentre membros do Ministério Público de Contas e apenas o terceiro de livre escolha.7 Meses depois, ao apreciar a medida cautelar na ADIn 2.013, oriunda do Piauí e relatada pelo ministro Maurício Corrêa, o STF sintetizou a mesma conclusão em termos ainda mais diretos: sendo o Tribunal de Contas estadual integrado por sete conselheiros, três devem ser escolhidos pelo Governador e quatro pela Assembleia Legislativa.8 Em ambos os casos, o Supremo limitou-se, em essência, a reafirmar uma compreensão que já se encontrava plenamente consolidada.
A aprovação da súmula 653, em setembro de 2003, não representou, portanto, qualquer inflexão jurisprudencial. O verbete tampouco inaugurou novo regime jurídico. Limitou-se a condensar, em fórmula sintética e de fácil aplicação, entendimento que a Corte afirmava de modo uniforme desde o início da década de 1990. Seu mérito consistiu menos em inovar do que em conferir estabilidade e clareza a uma orientação já amadurecida, convertendo em enunciado aquilo que a jurisprudência vinha reiteradamente extraindo dos arts. 73, § 2º, e 75 da CF/88.
A partir de então, os precedentes deixaram de reconstruir toda essa trajetória argumentativa e passaram a tomar a súmula como fundamento imediato de decisão, concentrando o debate sobre os seus desdobramentos concretos. Esses julgados posteriores revelam que, de fato, a súmula 653 jamais foi compreendida como simples critério de distribuição numérica de cadeiras. Ao contrário, a jurisprudência passou a explorar, progressivamente, o alcance de cada uma das garantias nela contidas.
Isso ocorreu em 2005 na ADIn 397, relativa ao Estado de São Paulo e relatada pelo ministro Eros Grau. A Constituição paulista admitia que as vagas reservadas às carreiras técnicas fossem preenchidas por membros da Procuradoria da Fazenda do Estado, solução que o Supremo reputou incompatível com o modelo constitucional. Aplicando expressamente a súmula 653, a Corte enfatizou que as indicações vinculadas somente podem recair sobre auditores e membros do Ministério Público de Contas, inexistindo espaço para ampliação desse rol mediante opção do constituinte estadual.9
No mesmo ano, a ADIn 2.959, também relatada pelo ministro Eros Grau, afastou dispositivos da Constituição mineira que permitiam à Assembleia Legislativa prover até cinco cadeiras do Tribunal de Contas. A decisão reafirmou, em termos categóricos, que a competência do Poder Legislativo estadual limita-se, rigorosamente, à escolha de quatro conselheiros, nem mais, nem menos.10
Em seguida, a discussão deslocou-se do número das vagas para a preservação de sua identidade ao longo do tempo. Na ADIn 3.688, oriunda de Pernambuco e relatada pelo ministro Joaquim Barbosa, impugnava-se norma que disciplinava o provimento das cadeiras exclusivamente segundo a ordem cronológica de abertura das vacâncias, permitindo que vagas originalmente pertencentes ao Executivo viessem, com o passar dos anos, a ser preenchidas pela Assembleia Legislativa, e vice-versa. O Supremo conferiu interpretação conforme à Constituição para afastar essa possibilidade, assentando que a definição prévia da autoridade competente para cada cadeira constitui pressuposto lógico da própria nomeação. A alternância cronológica não pode modificar a repartição constitucional das competências, sob pena de desnaturar o equilíbrio institucional estabelecido pelos arts. 73 e 75 da Constituição Federal.11
A dimensão qualitativa da garantia constitucional foi aprofundada na ADIn 3.160, oriunda do Ceará e relatada pelo ministro Celso de Mello. A controvérsia dizia respeito à identidade institucional do Ministério Público junto aos Tribunais de Contas e, por consequência, ao alcance da reserva prevista no art. 73, § 2º, I, da Constituição. O Supremo afirmou, de forma categórica, que o Ministério Público especial disciplinado pelo art. 130 da Constituição constitui instituição autônoma, dotada de fisionomia constitucional própria e inconfundível com o Ministério Público comum.
Daí decorre consequência inevitável: a vaga constitucionalmente reservada não pode ser ocupada por Procurador de Justiça integrante do Ministério Público estadual, mas exclusivamente por membro do Ministério Público de Contas. O precedente acima mencionado reforçou que a reserva qualitativa não protege apenas determinadas carreiras; preserva, sobretudo, a especialização técnica que a Constituição reputou indispensável ao funcionamento das Cortes de Contas.12
A jurisprudência passou, então, a enfrentar tentativas mais sofisticadas de contornar esse modelo constitucional. Já não se pretendia alterar diretamente a distribuição das vagas, mas flexibilizar as hipóteses em que a reserva deveria ser observada.
Essa questão foi submetida ao Supremo na ADIn 4.416, ajuizada contra dispositivo da Constituição do Estado do Pará que autorizava o Governador a proceder à livre escolha sempre que inexistissem auditores ou membros do Ministério Público de Contas aptos à nomeação. Em sede cautelar, o ministro Ricardo Lewandowski advertiu que a regra constitucional não comporta exceções criadas pelo constituinte estadual: por força do art. 75 da Constituição Federal, duas das três indicações do Executivo devem recair, necessariamente e em regime de alternância, sobre auditor e membro do Ministério Público de Contas.13
O julgamento definitivo da ADIn 4.416, sob a relatoria do ministro Edson Fachin, confirmou essa compreensão. Assentou-se que eventual ausência de candidatos habilitados não descaracteriza a natureza da vaga nem autoriza sua conversão em indicação de livre escolha. Ao contrário, tal circunstância evidencia deficiência estrutural do próprio Estado na organização das carreiras técnicas, deficiência incapaz de afastar imposição diretamente extraída da Constituição da República.14
A mesma orientação foi reiterada na ADIn 4.659, relatada pelo ministro Luiz Fux, em que se examinou dispositivo semelhante da Constituição do Estado de Alagoas. O acórdão reafirmou, com apoio expresso na súmula 653, que a repartição das competências de nomeação constitui elemento integrante do sistema de separação dos Poderes e dos mecanismos de freios e contrapesos concebidos pelo constituinte originário. Não se trata, portanto, de simples opção organizacional suscetível de modificação pelos Estados, mas de limite constitucional imposto ao exercício do poder constituinte decorrente.15
O mais recente desenvolvimento dessa linha jurisprudencial ocorreu na ADIn 5.587, relativa ao Estado da Bahia e relatada pelo ministro André Mendonça, julgada em 2025. A ação, proposta pela Associação Nacional dos ministros e Conselheiros Substitutos dos Tribunais de Contas (Audicon), permitiu ao Supremo revisitar a matéria mais de duas décadas após a edição da súmula 653 e confirmar, sem qualquer alteração substancial, a permanência de sua compreensão.
Conhecida parcialmente em razão da perda superveniente de parcela do objeto, a ação acima referenciada foi julgada parcialmente procedente para conferir interpretação conforme à legislação baiana, assegurando que as três vagas de indicação do Poder Executivo observassem rigorosamente a ordem constitucional: duas destinadas, alternadamente, a auditor e membro do Ministério Público de Contas, e apenas a terceira sujeita à livre escolha do Governador. Na mesma oportunidade, a Corte afastou exigências adicionais impostas aos auditores para substituição de conselheiros, desprovidas de fundamento constitucional, e modulou os efeitos da decisão, preservando as nomeações anteriormente realizadas em atenção aos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima.16
A reconstrução desse percurso jurisprudencial evidencia que a súmula 653 jamais se limitou a resolver um problema de aritmética constitucional. A distribuição de quatro cadeiras à Assembleia Legislativa e de três ao Governador constitui apenas a manifestação mais visível de uma arquitetura institucional muito mais sofisticada, destinada a reproduzir, no âmbito estadual, o equilíbrio concebido pelo constituinte para o TCU. A proporcionalidade quantitativa entre Legislativo e Executivo e a reserva qualitativa de duas das indicações governamentais às carreiras técnicas integram um único modelo constitucional, concebido para harmonizar legitimidade democrática, independência institucional e qualificação técnica na composição das Cortes de Contas.
Não por outra razão, todas as tentativas de afastar esse desenho - seja pela ampliação das competências da Assembleia Legislativa, pela supressão da indicação de livre escolha do Governador, pela substituição das carreiras constitucionalmente contempladas, pela alteração da identidade das vagas ao longo do tempo ou pela criação de hipóteses excepcionais de livre nomeação - encontraram resposta uniforme do STF. Em todos esses casos, a Corte reafirmou que o art. 75 da CF/88 impõe aos Estados verdadeira obrigação de reprodução do modelo federal, restringindo a liberdade de conformação do constituinte estadual em matéria de organização dos Tribunais de Contas.
Sob essa perspectiva, a importância da súmula 653 transcende o seu enunciado literal. Embora desprovida de eficácia vinculante, ela consolidou entendimento que, ao longo de décadas, permaneceu estável na jurisprudência do Supremo. Sua autoridade decorre menos da força formal do verbete do que da consistência da construção jurisprudencial que o sustenta. Pode-se afirmar, em conclusão, que a súmula 653 constitui verdadeira síntese da interpretação conferida pelo Supremo aos arts. 73, § 2º, e 75 da CF/88. Mais do que estabelecer um critério de composição dos Tribunais de Contas estaduais, o verbete traduz opção constitucional destinada a assegurar o equilíbrio entre os Poderes e a preservar a presença institucional das carreiras técnicas responsáveis pelo controle externo.
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1. Constituição Federal, art. 73, § 2º: “Os ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos: I - um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antiguidade e merecimento; II - dois terços pelo Congresso Nacional.”
2. Constituição Federal, art. 75, caput: “As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.” Parágrafo único: “As Constituições estaduais disporão sobre os Tribunais de Contas respectivos, que serão integrados por sete Conselheiros.”
3. STF, ADIn 419-MC, rel. Min. Célio Borja, Tribunal Pleno, j. 20.03.1991; e, no mérito, ADIn 419, rel. Min. Francisco Rezek, Tribunal Pleno, j. 11.10.1995.
4. STF, ADIn 219, rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, j. 24.06.1993.
5. STF, ADIn 892-MC, rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 27.10.1994.
6. STF, ADIn 1.068, rel. Min. Francisco Rezek, Tribunal Pleno, j. 11.10.1995.
7. STF, ADIn 1.566, rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, j. 18.03.1999.
8. STF, ADIn 2.013-MC, rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, j. 17.06.1999, DJ 08.10.1999 (RTJ 171/133).
9. STF, ADIn 397, rel. Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, j. 03.08.2005.
10. STF, ADIn 2.959, rel. Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, j. 06.10.2005.
11. STF, ADIn 3.688, rel. Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, j. 11.06.2007.
12. STF, ADIn 3.160, rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 25.10.2007.
13. STF, ADIn 4.416-MC, rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, j. 06.10.2010.
14. STF, ADIn 4.416, rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 23.08.2019.
15. STF, ADIn 4.659, rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 30.08.2019.
16. STF, ADIn 5.587, rel. Min. André Mendonça, Tribunal Pleno, j. 28.04.2025.