A 1ª seção do STJ decidiu, por maioria, afastar a prescrição de ação civil pública que busca reparações por danos decorrentes dos chamados "Crimes de Maio", ocorridos em São Paulo em 2006. Com a decisão, os autos retornarão à origem para prosseguimento da ação e análise do mérito dos pedidos.
Por 4 votos a 3, prevaleceu entendimento do relator, ministro Teodoro Silva Santos, que considerou que a gravidade das violações de direitos humanos narradas, a dimensão coletiva dos danos e as dificuldades concretas de investigação e acesso à Justiça impedem a aplicação automática do prazo de cinco anos previsto para pretensões contra a Fazenda Pública.
Crimes de Maio
A controvérsia tem origem em ação civil pública proposta pelo MP/SP contra o Estado de São Paulo em razão dos chamados "Crimes de Maio", série de episódios violentos ocorridos em maio de 2006.
Naquele período, ataques promovidos pelo PCC - Primeiro Comando da Capital contra forças de segurança foram seguidos por uma intensa reação policial. Segundo os dados mencionados no julgamento, aproximadamente 564 pessoas morreram entre 12 e 26 de maio daquele ano, sendo 505 civis e 59 agentes públicos.
A ação atribui ao período episódios de execuções extrajudiciais, desaparecimentos forçados, atuação de grupos de extermínio e graves deficiências nas investigações. Entre os pedidos estão indenizações por danos individuais e coletivos, além de medidas de assistência, reconhecimento público, preservação da memória e não repetição.
A ação foi ajuizada 12 anos após os fatos. Em 1ª instância, a Justiça paulista reconheceu a prescrição, por entender aplicável o prazo de cinco anos previsto para as pretensões contra a Fazenda Pública. A conclusão foi mantida pelo TJ/SP.
No STJ, a Defensoria Pública de São Paulo e e MP/SP sustentaram que a ação é imprescritível diante da gravidade das violações de direitos humanos narradas.
Admissibilidade
O julgamento havia sido suspenso após voto-vista do ministro Marco Aurélio Bellizze, que abriu divergência. Para S. Exa., antes mesmo de discutir a prescrição, o recurso da Defensoria não poderia ser conhecido pelo STJ por não preencher adequadamente os requisitos processuais.
Na retomada do caso nesta quarta-feira, 12, o relator, ministro Teodoro Silva Santos, rebateu os óbices apontados pela divergência.
Inicialmente, o ministro delimitou o alcance do julgamento. Conforme ressaltou, o STJ não estava definindo a autoria das mortes, presumindo a participação de agentes públicos ou reconhecendo o direito às indenizações pleiteadas.
A questão, segundo afirmou, era saber se uma ação fundada em alegações de execuções extrajudiciais, desaparecimentos forçados, atuação de grupos de extermínio, falhas graves de investigação e violações aos direitos à verdade e à memória poderia ser extinta antes da instrução pela incidência do prazo ordinário aplicável às pretensões contra a Fazenda Pública.
Para Teodoro, a Defensoria demonstrou adequadamente a divergência jurisprudencial necessária ao conhecimento do recurso. O ministro também afastou o argumento de que os precedentes apresentados não seriam comparáveis porque tratavam, em sua maioria, de violações ocorridas durante a ditadura.
Segundo o relator, a diferença entre um regime de exceção e um regime democrático não elimina a similitude jurídica entre os casos. Ao contrário, essa distinção integra justamente a questão de mérito a ser enfrentada: saber se o afastamento da prescrição se justifica apenas diante das barreiras institucionais existentes na ditadura ou se também pode decorrer da natureza da violação e de obstáculos concretos ao acesso à Justiça em período democrático.
O ministro lembrou, ainda, precedente do próprio STJ envolvendo tortura praticada por policial militar em 1995, já sob a Constituição de 1988, no qual foi afastada a prescrição.
Teodoro também rejeitou a tese de que a análise dos tratados internacionais de direitos humanos estaria inviabilizada por questões processuais. Segundo afirmou, a questão federal devolvida ao STJ era a interpretação da regra prescricional, e a Convenção Americana de Direitos Humanos, a Constituição e a jurisprudência interamericana poderiam funcionar como parâmetros para essa interpretação.
Por maioria, a seção acompanhou o relator e conheceu do recurso. Ficaram vencidos, nessa etapa, os ministros Marco Aurélio Bellizze, Maria Thereza de Assis Moura e Gurgel de Faria.
Mérito: Prescrição é regra, mas não absoluta
Superada a admissibilidade, o relator passou ao mérito e iniciou sua análise reconhecendo que a prescrição é a regra no ordenamento jurídico e que a imprescritibilidade constitui situação excepcional.
Segundo o ministro, os prazos prescricionais protegem a estabilidade das relações, a confiabilidade das provas e a organização das obrigações públicas. A divergência, portanto, não estaria na importância da segurança jurídica, mas em saber se o prazo ordinário pode ser aplicado, sem qualquer ponderação, a uma ação coletiva com as características daquela relacionada aos Crimes de Maio.
Para o relator, afastar a prescrição no caso não significa criar uma exceção por analogia. Trata-se de interpretar a própria regra prescricional diante da Constituição, dos tratados de direitos humanos e de precedentes que já afastaram sua incidência quando a violência estatal atinge o núcleo da dignidade humana.
S. Exa. ressaltou que a demanda não reúne apenas pretensões indenizatórias individuais. Também são buscadas reparação por dano social, assistência psicológica, reconhecimento público, preservação da memória e medidas relacionadas à verdade e à não repetição.
A vida e a integridade das vítimas, afirmou, não constituem patrimônio negociável, enquanto o direito coletivo à verdade ultrapassa a esfera de cada família. Da mesma maneira, a apuração de padrões de violência estatal interessa à própria democracia.
O relator fez questão, porém, de delimitar a conclusão. Segundo afirmou, não se está estabelecendo que toda violação a direito fundamental ocorrida após a Constituição de 1988 seja imprescritível.
A excepcionalidade, no caso, decorreria da combinação de fatores como mortes em massa, alegações de execuções extrajudiciais e desaparecimentos forçados, possível participação, tolerância ou omissão de agentes estatais, danos individuais e coletivos, vulnerabilidade das vítimas, deficiências investigativas e pedidos relacionados à verdade, memória e não repetição.
Ditadura e democracia
Outro ponto central do voto foi a discussão sobre os precedentes do STJ que reconheceram a imprescritibilidade de ações indenizatórias por perseguição política, tortura e outras violações de direitos fundamentais praticadas durante o regime militar.
A divergência sustentava que esses julgados foram construídos a partir de uma circunstância própria do período de exceção: as vítimas não tinham condições reais de recorrer às instituições e buscar reparação enquanto perdurava o regime. Como os Crimes de Maio ocorreram em 2006, já sob a ordem democrática, essa mesma razão não poderia ser aplicada ao caso.
Nesse sentido, Teodoro reconheceu que a impossibilidade concreta de recorrer à Justiça durante o regime de exceção foi elemento importante para a formação da jurisprudência sobre a imprescritibilidade. Para ele, porém, esse não seria o único fundamento daqueles julgados.
Segundo o ministro, a jurisprudência também se apoia na dignidade humana, na natureza inalienável dos direitos atingidos e na incompatibilidade entre o prazo administrativo ordinário e violações extremas atribuídas ao próprio aparato estatal.
Para o relator, não seria coerente admitir a imprescritibilidade da pretensão de uma vítima de tortura praticada em período democrático e, ao mesmo tempo, concluir necessariamente pela prescrição de uma ação coletiva fundada em alegações de execuções sumárias, desaparecimentos forçados e falhas sistêmicas de investigação.
Acesso efetivo à Justiça
S. Exa. também rebateu a tese de que, por estarem as instituições funcionando normalmente em 2006, nada teria impedido o ajuizamento anterior da ação.
Segundo o ministro, existência formal das instituições não se confunde com acesso efetivo à Justiça.
Em casos envolvendo violência policial, afirmou, o exercício da pretensão depende não apenas da possibilidade de protocolar uma ação, mas também de elementos como preservação de vestígios, acesso a documentos, segurança para testemunhar, identificação das vítimas, investigações minimamente independentes e condições para estabelecer relações entre condutas, omissões e danos.
O relator ressaltou que a própria ação aponta problemas como intimidação de testemunhas, desaparecimento de provas, ausência de preservação de locais e deficiências nas investigações.
Essas circunstâncias ainda deverão ser comprovadas, ponderou. Para a discussão da prescrição, contudo, seriam suficientes para afastar a premissa de que a ampla cobertura jornalística dos acontecimentos tornou imediatamente possível a formulação de uma ação coletiva estruturada.
"Uma coisa é saber que houve a violência. Outra coisa é reunir elementos para atribuir responsabilidade civil ao Estado por um conjunto articulado de ações, omissões e formular pedido individual, coletivo, simbólico, e de não repetição", ressaltou.
Teodoro também mencionou o incidente que levou à federalização da investigação de episódios relacionados aos Crimes de Maio. Embora a decisão não tenha tratado da prescrição civil, o ministro considerou relevante o reconhecimento de deficiências na atuação das instituições estaduais.
Para S. Exa., se falhas investigativas foram consideradas suficientemente graves para justificar uma medida excepcional de deslocamento da competência, elas não poderiam ser ignoradas na esfera civil sob a simples premissa de que as instituições estavam formalmente funcionando.
Segurança jurídica
O relator também respondeu à preocupação de que a tese pudesse tornar indefinidamente imprescritíveis pretensões contra o Poder Público sempre que fossem apresentadas como violações de direitos humanos.
Segundo Teodoro, a conclusão está limitada às circunstâncias excepcionais do processo e não cria uma regra geral de imprescritibilidade.
O ministro ainda ressaltou que afastar a prescrição não significa reconhecer a responsabilidade do Estado de São Paulo. A instrução deverá verificar a ocorrência dos danos, eventual responsabilidade estatal, nexo causal e reparações cabíveis, assegurando-se ao Estado todas as garantias processuais.
Da mesma forma, a passagem do tempo continuará tendo consequências no campo probatório. A imprescritibilidade, explicou, não cria fatos nem dispensa provas.
Para o relator, a segurança jurídica deve proteger tanto a Administração quanto as vítimas. Para o Estado, significa previsibilidade e possibilidade de defesa; para as vítimas, a confiança de que violações extremas atribuídas à força pública poderão ser investigadas e de que eventuais falhas institucionais não servirão para encerrar definitivamente a discussão.
Ao final, votou pelo parcial provimento do recurso, afastando a prescrição e determinando o retorno do processo à origem.
Divergência
Marco Aurélio Bellizze manteve posição contrária também no mérito.
Embora tenha reconhecido a gravidade dos acontecimentos, o ministro afirmou que não houve obstáculo concreto que impedisse o MP/SP de ajuizar a ação no prazo de cinco anos.
Para Bellizze, houve inércia injustificável da instituição. Segundo afirmou, a ação apresentada 12 anos depois não trouxe elementos que impedissem sua propositura anteriormente.
O ministro distinguiu as dificuldades enfrentadas na investigação criminal da possibilidade de responsabilização civil. Para S. Exa., eventuais problemas da polícia para investigar fatos atribuídos a agentes de segurança não significavam que o Ministério Público estivesse impossibilitado de ajuizar uma ação contra o Estado.
Bellizze também demonstrou preocupação com o alcance da decisão. Em sua avaliação, o colegiado estaria ampliando as hipóteses de imprescritibilidade em casos de violência policial, o que exigirá coerência na aplicação do entendimento em processos futuros.
Segundo o ministro, a gravidade de uma violação, isoladamente, não basta para tornar imprescritível uma pretensão indenizatória.
Vencido quanto à admissibilidade, Bellizze conheceu do recurso em respeito à posição da maioria, mas, no mérito, votou por negar-lhe provimento e manter a prescrição.
Regime democrático
Maria Thereza de Assis Moura acompanhou a divergência.
A ministra iniciou o voto reafirmando seu compromisso com a Convenção Americana de Direitos Humanos e com o controle de convencionalidade, mas afirmou não enxergar, no caso, incompatibilidade que justificasse afastar a prescrição.
Para Maria Thereza, os precedentes relacionados à justiça de transição possuem fundamento próprio. As violações praticadas durante a ditadura ocorreram em contexto no qual as vítimas enfrentavam obstáculos inerentes a um regime de exceção para recorrer ao Estado.
Por outro lado, afirmou que os Crimes de Maio ocorreram em 2006, sob regime democrático e com as instituições em funcionamento.
A ministra também manifestou preocupação com a possibilidade de o STJ, ao reconhecer características suficientemente graves para afastar a prescrição, antecipar questões que pertencem ao mérito da própria ACP.
Embora tenha classificado os fatos narrados como "gravíssimos", concluiu que não havia fundamento para afastar a prescrição.
Dimensão coletiva
Em sentido contrário, ministro Afrânio Vilela acompanhou o relator.
Para S. Exa., os acontecimentos extrapolam a esfera individual e atingem uma dimensão coletiva relacionada aos próprios fundamentos do Estado Democrático de Direito, circunstância que permite a aplicação da orientação do STJ sobre imprescritibilidade.
Afrânio acrescentou que não deve ser computado, para fins de prescrição, o período em que a demora estatal na apuração e a indisponibilidade de provas impedem ou dificultam que os interessados tenham acesso aos elementos necessários para exercer seus direitos.
Diante da complexidade da controvérsia, considerou inadequada a aplicação "automática e descontextualizada" do prazo prescricional e defendeu a primazia do julgamento de mérito.
Graves violações
No mesmo sentido, votou o ministro Sérgio Kukina.
Para S. Exa., os acontecimentos estão diretamente relacionados a alegadas violações de direitos humanos e se enquadram nas situações excepcionais em que a jurisprudência do STJ admite afastar a prescrição civil.
O ministro votou, assim, por retirar a "trava da prescrição" reconhecida pelo TJ/SP e permitir o prosseguimento regular da ação.
Segurança jurídica
Gurgel de Faria, por sua vez, acompanhou as divergências apresentadas por Bellizze e Maria Thereza.
O ministro concentrou seu voto na segurança jurídica, ressaltando que a prescrição constitui instrumento de estabilização das relações e pode incidir mesmo diante de acontecimentos extremamente graves.
Segundo Gurgel, quando a Constituição pretendeu estabelecer hipóteses de imprescritibilidade, fez isso expressamente.
Para ele, os precedentes relacionados à ditadura devem ser compreendidos a partir das condições próprias daquele regime de exceção. Segundo observou, os Crimes de Maio ocorreram mais de duas décadas depois da redemocratização, quando as instituições estavam em funcionamento e poderiam ter adotado as providências cabíveis.
Embora também tenha reconhecido a gravidade dos fatos, concluiu que deveria prevalecer a segurança jurídica.
"Estado não pode se igualar aos bandidos"
Por fim, ministro Paulo Sérgio Domingues acompanhou o relator, embora tenha criticado a demora de 12 anos para o ajuizamento da ACP.
Segundo o ministro, não havia justificativa para tamanha demora do Ministério Público. Ressaltou, contudo, que a inércia de um legitimado não altera a natureza dos fatos nem impede que outros legitimados busquem a tutela coletiva.
Para Domingues, o elemento decisivo para a prescrição deve ser a gravidade das violações, e não simplesmente o período histórico em que ocorreram.
O ministro observou que a jurisprudência continua reconhecendo a imprescritibilidade de ações relacionadas à ditadura mesmo quando propostas muitos anos depois da redemocratização, quando já existiam condições institucionais para o acesso ao Judiciário.
Na avaliação de S. Exa., a inexistência de muitos precedentes sobre graves violações de direitos humanos praticadas durante o período democrático não significa que essas violações estejam necessariamente sujeitas à prescrição.
Ao abordar os acontecimentos de 2006, Domingues ressaltou a gravidade dos ataques praticados pelo crime organizado e as mortes de agentes públicos, mas afirmou que a resposta estatal não poderia assumir caráter de vingança.
"O Estado não pode se igualar aos bandidos que deve combater. Revanchismo, vingança não são ferramentas que o Estado brasileiro possa se dar ao luxo de praticar, porque isso os iguala àqueles que ele deve combater”, afirmou.
Para o ministro, a quantidade de civis mortos e as circunstâncias narradas são suficientes, nesta etapa processual, para caracterizar a gravidade necessária ao afastamento da prescrição, sem que isso represente julgamento definitivo sobre a responsabilidade estatal.
Domingues também afastou a preocupação de que o STJ estivesse examinando antecipadamente o mérito. Segundo afirmou, alguma avaliação sobre a gravidade dos fatos é inevitável para que se possa decidir, primeiro, se a pretensão é ou não prescritível. A análise aprofundada da responsabilidade ficará para o prosseguimento da ação.
Ao final, afirmou que o STJ tem sido “parcimonioso” no reconhecimento da imprescritibilidade e considerou que permitir a análise do mérito de uma ação envolvendo alegações de gravíssimas violações de direitos humanos atende melhor ao Estado Democrático de Direito do que encerrá-la pelo decurso do prazo.
Autos retornarão à origem
Por maioria, a 1ª seção seguiu o relator para afastar a prescrição reconhecida pelas instâncias paulistas.
Com isso, a ação civil pública relativa aos Crimes de Maio poderá prosseguir na origem, onde serão produzidas e analisadas as provas e examinados os pedidos de responsabilização e reparação.
- Processo: REsp 2.172.497