O ministro Gilmar Mendes, do STF, pediu vista e interrompeu pela terceira vez o julgamento conjunto de quatro ações que questionam dispositivos da lei 13.465/17, sobre regularização fundiária rural e urbana. A análise começou no plenário virtual em dezembro de 2024.
Antes da nova suspensão, o Supremo havia formado três votos pela invalidação de diversos trechos da norma, incluindo regras sobre a regularização de áreas de até 2,5 mil hectares na Amazônia Legal, a alienação de terras públicas e a legitimação fundiária.
O placar foi formado após o relator, ministro Dias Toffoli, reajustar seu voto e acompanhar a divergência aberta por Flávio Dino, seguida por Cármen Lúcia.
Entenda os casos
As quatro ações questionam diferentes dispositivos da lei 13.465/17, que trata, entre outros temas, da regularização fundiária rural e urbana, inclusive de terras na Amazônia Legal, da alienação de imóveis da União e do sistema eletrônico de registros imobiliários.
A ADIn 5.771, proposta pela PGR, questiona a lei de forma ampla, sob argumentos relacionados, entre outros pontos, à destinação de terras públicas, à política de reforma agrária, ao direito à moradia, à função social da propriedade e à proteção ambiental.
Na ADIn 5.787, o PT questionou aspectos formais e materiais da legislação. Entre as alegações estão a ausência de urgência e relevância para edição da medida provisória que deu origem à lei, violação à autonomia municipal e incompatibilidade de regras de regularização e alienação de terras públicas com a política agrária, o direito à moradia e a proteção ambiental. A PGR opinou pela procedência da ação.
Já a ADIn 5.883, proposta pelo Instituto dos Arquitetos do Brasil, impugnou principalmente normas relacionadas à regularização fundiária urbana, além de dispositivos sobre o sistema eletrônico de registro de imóveis.
A entidade sustentou que a União teria avançado sobre competências municipais e criticou a priorização da titulação da propriedade em detrimento de medidas urbanísticas, sociais e ambientais.
Por fim, a ADIn 6.787, ajuizada pelo PSOL, questiona o art. 76 da lei, que disciplina o Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis e o Operador Nacional do Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis, sob alegações relacionadas à criação, fiscalização e custeio dessa estrutura.
Julgamento já foi interrompido três vezes
O julgamento conjunto das ADIns 5.771, 5.787, 5.883 e 6.787 começou no plenário virtual entre 6 e 13 de dezembro de 2024. Na ocasião, Toffoli votou para não conhecer das ADIns 5.771 e 5.883 e julgar improcedentes os pedidos formulados nas ADIns 5.787 e 6.787. Em seguida, Flávio Dino pediu vista.
A análise foi retomada em maio de 2025, quando Dino apresentou voto-vista divergente. O ministro manteve o não conhecimento da ADIn 5.883 e a improcedência da ADIn 6.787, mas votou pelo conhecimento parcial das ADIns 5.771 e 5.787 e pela parcial procedência dos pedidos. Cármen Lúcia acompanhou a divergência.
Na sequência, Gilmar Mendes pediu destaque, levando o caso ao plenário presencial. Em junho de 2026, porém, o ministro cancelou o pedido, e a análise retornou ao ambiente virtual.
O julgamento foi retomado em 14 de agosto de 2026, com encerramento inicialmente previsto para o dia 21. Na nova rodada, Toffoli apresentou complemento ao voto e reajustou sua posição. Na sequência, Gilmar pediu vista, interrompendo novamente a análise.
Toffoli adere à divergência de Dino
Em complemento ao voto, Toffoli manteve o não conhecimento da ADIn 5.883 e conheceu integralmente da ADIn 6.787, julgando o pedido improcedente. Por outro lado, passou a conhecer parcialmente das ADIns 5.771 e 5.787 e a julgar parcialmente procedentes os pedidos. Nos demais pontos, manteve os fundamentos do voto original.
Um dos principais pontos da mudança envolve a regularização de ocupações de até 2,5 mil hectares na Amazônia Legal.
Toffoli havia considerado a regra constitucional, mas passou a entender que a retirada do antigo limite de 15 módulos fiscais permitiu que a política alcançasse grandes propriedades, afastando-se da lógica de democratização do acesso à terra e da exigência constitucional de compatibilizar a destinação das terras públicas com a política agrícola e o plano nacional de reforma agrária.
O relator também considerou inconstitucional o critério para alienação e concessão de direito real de uso de terras públicas da União na região. Para ele, a ampliação das áreas passíveis de regularização, somada à dispensa de licitação e à flexibilização dos critérios de avaliação, pode permitir a alienação de terras públicas por valores reduzidos e favorecer a grilagem e o desmatamento ilegal.
Quanto à vistoria, Toffoli deu interpretação conforme à Constituição para estabelecer que ela somente poderá ser dispensada, de forma fundamentada, quando outros meios administrativos forem suficientes e adequados para verificar o cumprimento das condições resolutivas.
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Regras urbanas e legitimação fundiária
O ministro também passou a considerar inconstitucionais regras que permitem, em determinadas hipóteses, a aplicação da regularização fundiária urbana a imóveis situados em áreas rurais. Segundo Toffoli, propriedades urbanas e rurais estão submetidas a regimes constitucionais distintos.
Também votou pela inconstitucionalidade dos arts. 60 e 63 da lei por entender que a União avançou sobre competências municipais relacionadas ao planejamento, à ocupação do solo e à fiscalização das construções.
Outra mudança ocorreu em relação aos arts. 23 e 24, que disciplinam a legitimação fundiária. Para o relator, a lei estabeleceu exigências mais rigorosas para a Reurb-S, destinada predominantemente à população de baixa renda, enquanto adotou disciplina mais permissiva para a Reurb-E.
Na avaliação de Toffoli, essa diferença contraria o objetivo constitucional de redução das desigualdades. O ministro também entendeu que a maior permissividade conferida à Reurb-E representa proteção insuficiente do patrimônio público.
O relator ainda votou pela inconstitucionalidade do art. 106, que estende a lei a Fernando de Noronha e às demais ilhas oceânicas e costeiras. Ao tratar especificamente do arquipélago de Fernando de Noronha, destacou seu regime jurídico e ambiental próprio e afirmou que a aplicação automática das regras de regularização pode comprometer a proteção de seus ecossistemas.
Modulação dos efeitos
Por fim, Toffoli propôs que a decisão tenha efeitos ex nunc, a partir da publicação da ata do julgamento, preservando os atos praticados até esse marco com fundamento nos dispositivos examinados nas ações.
O relator justificou a modulação pela segurança jurídica e pelo excepcional interesse social, diante do tempo de vigência da legislação e dos atos já praticados sob sua vigência.
Leia a íntegra do complemento do voto.
Com o pedido de vista de Gilmar Mendes, o julgamento permanece sem conclusão.